Kommentar af Søren Skafte
Målet for revisionen af Danidas erhvervs-programmer bør være bl.a. at understøtte udviklingen af bæredygtige og effektive produktionsmetoder, infrastruktur og forsyningssikkerhed i udviklingslandene.
Handels- og udviklingsminister Mogens Jensen (S) har bebudet en omlægning af Danidas erhvervsinstrumenter for at sikre en mere effektiv anvendelse af danske virksomheders kompetencer i Danmarks udviklingssamarbejde.
Baggrunden er, at tidligere erhvervsstøtteinstrumenter ikke har haft en tilstrækkelig effekt på jobskabelse og bæredygtig vækst i udviklingslandene, og at der har været uklarheder i forhold til EU’s regler på området. Derfor gives der ikke i øjeblikket nye bevillinger fra programmerne Danida Business Partnerships og Business Project Development.
Hensynene til vækst og beskæftigelse er understreget i det udenrigspolitiske visionspapir, ”Mere Danmark i Verden” som udenrigs- og udviklingsministeren præsenterede for godt to måneder siden. Det der flere steder i papiret understreges er, at dansk udenrigspolitik, udviklingspolitik og udenrigstjenesten skal levere væsentlige bidrag til dansk vækst og beskæftigelse.
Erhvervsinstrumenter i udviklingsbistanden
Den stærke understregning af de danske interesser udelukker selvfølgelig ikke, at også udviklingslandenes egne interesser har vægt.
Intentionerne i erhvervsprogrammet Danida Business Partnership er således i princippet prisværdige.
Der er ubetinget behov for gennem innovative strategiske partnerskaber at skabe sammenhæng mellem handels- og udviklingspolitik, og der er behov for, at udviklingslandene ligeværdigt integreres i bl.a. den globale fødevareproduktion.
Målet for revisionen af Danidas erhvervsprogrammer bør derfor være bl.a. at understøtte udviklingen af bæredygtige og effektive produktionsmetoder, infrastruktur og forsyningssikkerhed i udviklingslandene.
Det siger sig selv, at hvis erhvervsprogrammet – under iagttagelse af EU’s statsstøtteregler – skal være effektivt, skal programmet kunne give danske virksomheder incitamenter til vækst og indtjening samtidig med, at programmet bidrager til værdiskabelse og beskæftigelse i udviklingslandene.
Programmerne bør samtidig ubetinget og eksplicit respektere de internationalt aftalte retningslinjer for beskyttelse af basale rettigheder, herunder ”Voluntary Guidelines to support the progressive realization of the right to adequate food in the context of national food security (2004)” og “Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests in the Context of National Food Security (2012)”.
Landbrabbing
Realiteten er jo, at den betydelige interesse i jordopkøb og investeringer i landbrugsproduktion i visse udviklingslande, er ganske kontroversiel.
Konsekvenserne i form af bl.a. landgrabbing og tilsidesættelse af den lokale befolknings interesser er omdiskuteret.
Den faktuelle viden om de positive og negative konsekvenser er baseret på konkrete cases, som ikke entydigt besvarer spørgsmålet, om der generelt er tale om store negative konsekvenser for mennesker og miljø? Eller om direkte investeringer er afgørende for at forbedre landbrugssektoren i udviklingslande gennem kapitaltilførsel og derved bidrage til at reducere fattigdommen?
FN’s retningslinjer
Disse spørgsmål er stadig til debat, men tilbage i 2010 førte uro på de internationale fødevarebørser, lokale sultkatastrofer, oprør om brødpriser, beskyldninger om miljøødelæggelser og spekulanters jordtyveri – ”landgrabbing” – FN’s Verdensfødevarekomité til at nedsætte en mellemstatslig arbejdsgruppe, hvis mål er at udarbejde et nyt sæt ”frivillige vejledende retningslinjer for ansvarlig regulering af land- og ressourcerettigheder i forbindelse med landbrug, skovbrug og fiskeri” (Intergovernmental Negotiations on the Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests in the Context of National Food Security).
Forhandlingerne blev afsluttet med et positivt resultat i marts 2012 og retningslinjerne blev formelt godkendt på et ekstraordinært møde i FN’s Verdensfødevarekomité i Rom i midten af maj 2012.
Det er forhåbningen, at “Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests in the Context of National Food Security (2012)” sammen med retningslinjerne for beskyttelse af basale fødevarerettigheder, ”Voluntary Guidelines to support the progressive realization of the right to adequate food in the context of national food security (2004)” vil kunne bidrage med praktiske anvisninger, der kan føre til en bedre forvaltning i lande med svage retlige infrastrukturer.
Siden vedtagelsen af retningslinjerne har en lang række bistandsorganisationer besluttet at lægge retningslinjerne til grund for deres virksomhed.
Erhvervsorganisationer og multinationale firmaer som PepsiCo og Coca-Cola Company har ligeledes forpligtet sig til at afstå fra land-grabbing og overholde disse retningslinjer.
Tilblivelsen
FN’s Verdensfødevarekomité og FAO’s Råd besluttede i slutningen af 2011, at de mellemstatslige forhandlinger om frivillige vejledende retningslinjer for ansvarlig regulering af land- og ressourcerettigheder i forbindelse med landbrug, skovbrug og fiskeri skulle foregå i regi af CFS i Rom i samråd med den såkaldte Advisory Group (hvor alle interessenter fra civilsamfundet, den private sektor, FN og internationale finansielle institutioner m.v. er repræsenteret).
Efter den oprindelige tidsplan skulle forhandlingerne være afsluttet i løbet af 2011, men det viste sig nødvendigt at udvide forhandlingsperioden frem til marts 2012.
I forhandlingerne deltog repræsentanter for mere end 130 nationer, fra FN’s organisationer og medlemsstater, internationale og regionale udviklingsbanker, civilsamfundet og den private sektor.
Interesserne var mange og forskellige: Mødet mellem modtagersamfundenes naturlige krav om retten til udvikling og beskyttelse af lokale og nationale interesser over for behovet for investeringer og investorers krav om afkast, satte parternes gode vilje på prøve.
Drøftelserne blev ledet af Dr. Gregory Myers, ekspert i jordrettigheder og seniorrådgiver i den statslige amerikanske udviklingsorganisation USAID.
Det hele foregik i FN’s fødevareorganisation, og op mod 500 delegerede var ved de afgørende forhandlinger samlet i FAO-hovedkvarteret, tæt på Cirkus Maximus i Rom.
Forhandlingerne foregik efter forud aftalte retningslinjer: Alle – uanset om det er regeringsrepræsentanter eller talsmænd for civilsamfundet, den private sektor, FN eller de internationale finansielle institutioner – havde lige taleret, og fik ordet i den rækkefølge de bad om det, men det blev forudsat, at indlæggene blev afholdt af et begrænset antal talsmænd for de forskellige grupperinger.
Kritik af direkte investeringer i landbrug
I mange af indlæggene kunne spores en kritisk holdning til særligt store udenlandske direkte investeringer, mens det samtidig erkendtes, at der er et udtalt behov for tilførsel af kapital til mange udviklingslandes landbrugssektorer.
Når mange små-landbrug i udviklingslande i dag i realiteten er økologiske, er det ofte alene, fordi de mangler adgang til kunstgødning og sprøjtemidler.
Problemet er, at driften udpiner jorden, og udbyttet ligger 30-40 procent under, hvad de kunne opnå med adgang til bedre teknikker og produkter.
Manglende certificeringssystemer betyder samtidig, at produktionen ikke kan afsættes som garanterede økologiske produkter på markederne.
Selv behovet for investeringer, ikke mindst i Afrika, er almindeligt anerkendt, er det samtidig en kendsgerning, at det på trods af lave lønninger er svært at tiltrække investorer, da kontinentet mangler uddannelse og infrastruktur.
Udviklingslandenes eget dilemma er derfor, at hvis man stiller for store krav til investeringerne, så går investorerne uden om Afrika. Eller også kommer kun dem, der har mere liberale holdninger til ansvarlighed.
Det er ligeledes velkendt, at mange udviklingslande i de internationale handelsforhandlinger under WTO og i de internationale klimaforhandlinger har haft forbehold over for øgede krav til klima-, miljø- og sociale forhold, som nogle udviklingslande betragter som de udviklede landes forsøg på at mindske konkurrencen.
Under forhandlingerne om de frivillige retningslinjer for jordspørgsmål ønskede en række civilsamfundsorganisationer i realiteten et direkte forbud mod investeringer i stor skala, såfremt disse ikke levede op til en lang række af specifikke krav.
Fælles enighed blandt delegationerne fra både Afrika og EU, USA og Canada, bidrog dog til, at der i forhandlingsteksten blev indføjet mere positive formuleringer om nytteværdien af investeringer.
I den endelige takst er listet de specifikke krav, der skal opfyldes, før investeringer skal kunne kaldes ansvarlige.
Retningslinjernes betydning
Selvom retningslinjerne er vejledende og frivillige har de allerede som tidligere guidelines fået stor betydning for en række af FAO’s medlemmer.
Potentialet i international ”soft law”, der nok bidrager til at strukturere indsatsen og fremme viden og kommunikation på området, er imidlertid fortsat til diskussion.
I visse NGO-kredse er der ikke stor tiltro til at skrupelløse investorer og spekulanter vil indordne sig under frivillige retningslinjer.
Derfor presser de i retning af hård regulering, selvom der ikke er international enighed herom, og vi ikke skal glemme, at reguleringen af jordrettigheder i sidste ende er op til landenes egne og suveræne afgørelse.
EU-landenes fælles optræden i forhandlingerne var omhyggeligt forberedt i Rådsarbejdsgrupper i Bruxelles, og den løbende koordination foregik i en arbejdsgruppe i Rom.
Danmark spillede en vis rolle i forhandlingerne. Ikke mindst i den afsluttende fase, der foregik under det danske EU-formandskab, spillede Danmark en aktiv rolle, bl.a. som medlem af en gruppe af ”formandens venner”.
Forhandlingerne var forbundet med omkostninger. Selvom mange lande selv betaler for deres deltagelse, finansieres deltagelse fra de fattigste lande og fra det civile samfund samt oversættelses- og tolkningsudgifter m.v. af frivillige bidrag. EU-Kommissionen, Tyskland, Frankrig og UK ydede væsentlige økonomiske bidrag til hele processen.
Nærmere oplysninger på http://www.fao.org/cfs/cfs-home/cfs-land-tenure/en/
Søren Skafte er tidligere departementchef i Energiministeriet og statskonsulent ved ambassaden i Rom og Danmarks repræsentant ved FAO.
