EU, FNs Flygtningehøjkommissariat (UNHCR) og den danske regering vil hjælpe og beskytte flygtninge så tæt som muligt på deres oprindelseslande. Men det er en vanskelig balancegang at sammenkoble udviklings- og flygtningepolitik i “nærområderne”, hvor flygtninge i stigende grad opfattes som en byrde.
Sådan konkluderer seniorforsker Finn Stepputat i sin analyse i Politiken Søndag, der bringes her med forfatterens og Politikens tilladelse.
Af Finn Stepputat
I et ugæstfrit område, tæt ved Kenyas grænse til Somalia, bor 130.000 somaliske flygtninge i en lejr.
Flygtningenes forhold bliver stadig ringere, men de må ikke forlade området, da den kenyanske regering er bange for, at det vil skabe problemer og kamp om landets knappe ressourcer. I forvejen bor hundrede tusinde somaliere uden papirer eller beskyttelse i hovedstaden Nairobi.
I Europa er man bange for, at disse og mange andre flygtninge skal søge mod nord ad livsfarlige ruter og øge antallet af asylsøgere. For at undgå de menneskelige, økonomiske og politiske omkostninger, ønsker EU at forbedre flygtningenes forhold i de nuværende værtslande.
Dels ved at gøre det muligt for dem at søge asyl og få beskyttelse i lande tæt på konflikterne. Dels ved at bidrage til såkaldt varige løsninger: Tilbagevenden til hjemlandet (repatriering), genbosættelse i tredjeland (som de nuværende kvotaflygtninge), eller lokal integration.
Det er derfor, at Udenrigsministeriet og Integrationsministeriet netop har været med FNs højkommissariat for flygtninge (UNHCR) i Kenya, hvor der blev underskrevet en aftale om Danmarks fremtidige bidrag til beskyttelsen af flygtninge i landet.
Den kenyanske regering var positiv. Regeringen vil gerne opbygge et asylsystem, der er i overensstemmelse med flygtninge-konventionen. Kenya vil nu få dansk bistand, så man kan registrere, asylbehandle, tage fingeraftryk, og udstede papirer til flygtningene, der får en officiel status.
Der indføres således internationale standarder i området, hvor registrering både kan forbedre beskyttelsen af, og kontrollen med, flygtningene. Begge dele er nødvendigt for på et tidspunkt at kunne sende asylsøgere tilbage til det “første asylland”.
Spørgsmålet er, hvor stor afstanden bliver mellem systemet og situationen på jorden i lande, som i forvejen har problemer med at beskytte egne borgeres rettigheder?
Mens det ikke er svært at få værtslandene til at opbygge et asylsystem, er det straks sværere at forhandle “varige løsninger” igennem med værtsregeringerne. Kenya har ikke noget imod, at flygtningene vender tilbage til Somalia eller bliver genbosat, men al tale om “lokal integration” vækker stærk modstand i Kenya, såvel som i mange andre lande i nærområderne.
Her ligger en interessekonflikt mellem EU og værts-regeringerne.
Det seneste årti har der været en klar tendens til, at lande i konfliktområder er blevet langt mere restriktive i deres flygtningepolitik. Flygtninge holdes i fattige grænseområder eller i lejre.
De har ikke ret til at bevæge sig frit i landet, søge arbejde, gå ind i handel, købe brugbar jord, finde uddannelse eller på anden måde at skabe sig et livsgrundlag og blive integreret.
I øjeblikket bor i alt 6 millioner flygtninge i lejre. I Afrika drejer det sig om halvdelen af de registrerede flygtninge, der bor i lejre. Det er ofte de svageste, mens andre søger videre på trods af risikoen. Med faldende nødhjælpsbevillinger er sundheds- og uddannelsesforhold blevet stadig dårligere I lejrene, og sikkerheden i og omkring dem er meget ringe.
Der er mange grunde til, at flygtningelejre, på trods af deres negative konsekvenser, er så udbredte.
Værtsregeringerne ser flygtningene som en direkte eller indirekte sikkerhedstrussel. Flygtningegrupper kan være rekrutteringsbaser for væbnede grupper, som f.eks. de amerikansk-støttede mujahedingrupper i flygtningelejrene i Pakistan i 1980erne.
Regeringer frygter at flygtninge forrykker en politisk balance mellem etniske eller religiøse grupper, som de irakiske kurdere i Tyrkiet eller de afghanske shiamuslimer i det sunni-dominerede Pakistan.
Men oftest, og mest reelt, frygter regeringerne at få problemer, fordi der bliver større konkurrence om landenes knappe ressourcer, eller fordi lokalbefolkningen ser flygtninge som privilegerede, når de får hjælp. Modstand mod flygtninge er derfor et politisk kort, der kan spilles i valgkampagner – også i den tredje verden.
Værtsregeringernes bekymringer skal tages meget alvorligt. Men den restriktive politik er uforenelig med “lokal integration” som løsning. Kun hvis flygtninge får rettigheder og kan bevæge sig frit, har de mulighed for at blive uafhængige af nødhjælp og bidrage til udvikling af “nærområderne”.
Men det er naturligvis svært for de europæiske regeringer at bruge dette argument, da deres egeninteresser er blevet mere synlige.
Værtsregeringerne kender den europæiske debat og de initiativer, der tages i EU for at begrænse antallet af asylsøgere og øge mulighederne for at tilbagesende de afviste til “sikre lande”.
De europæiske regeringers tydelige egeninteresse er både en fordel og en ulempe for forhandlingerne om flygtningenes mulige integration i værtslandet.
UNHCR forsøgte for over 20 år siden at skabe interesse blandt donorregeringer for at støtte flygtninges lokale integration i Afrika. Dengang var værtsregeringerne interesserede, forudsat at donorerne indgik i en effektiv “byrdedeling” og støttede udviklingen i landet. Men donorerne viste ingen interesse.
I dag, da mange flere flygtninge når til Europa, er situationen vendt om. Europæiske regeringer har fået en direkte interesse i at løse flygtningeproblemer i Afrika. De europæiske lande vil bidrage så længe, der er udsigt til varige løsninger.
Til gengæld er det blevet langt sværere at sælge ideen om lokal integration til værtsregeringerne. Og det ser ud som om det skaber mere lokal modstand at tale om betingelser for bistanden eller at fokusere snævert på at holde flygtningene i nærområderne.
Man må blot håbe for flygtningene og deres naboer, at det lykkes de europæiske regeringer at finde balancen mellem de snævre egeninteresser og deres engagementet i løsningen af de konflikter og udviklingsproblemer, der ligger bag flygtningesituationerne.
Bragt i Politiken søndag den 24. oktober 2004
Finn Stepputat er seniorforsker i Afdelingen for globaliserings-, udviklings- og reguleringsforskning på Dansk Institut for Internationale Studier, DIIS, i København. Han arbejder med forandringer i opfattelser og udøvelse af stat og suverænitet, især i forbindelse med ikke-statslige former for autoritet og de statslige/internationale forsøg på at bekæmpe vold og kriminalitet i fattigere lande. Kontakt: e-mail [email protected], tlf. 32 69 86 85.
Analysen baserer sig oprindeligt på Working Paper 2004:11, “Refugees, Security and Development. Current Experience and Strategies of Protection and Assistance in The Region of Origin”, september 2004.
