Af Anne Mette Kjær
Præsident Museveni’s koalition er ikke længere hverken bredt baseret eller stabil. Det betyder, at den politiske elite har begrænset mulighed for at gennemføre politikker, der fremmer produktion og mindsker fattigdom og må ”betale” for genvalg.
Uganda var længe – og er til dels stadig- en økonomisk succes. Men på trods af økonomisk vækst og en halvering af fattigdommen, ser vi ikke en grundlæggende økonomisk transformation i Uganda. Det kan der være mange årsager til. En vigtig årsag er det politiske magtspil.
Præsident Museveni og hans National Resistance Movement (NRM) regering vil gerne blive ved magten, og for at gøre det, må den bruge ressourcer på at holde sin koalition sammen og på at vinde valgene. Det går ud over de mere langsigtede tiltag, som er nødvendige for at fremme en økonomisk transformation.
Efter General Museveni’s Nationale Modstands Hær (NRA) vandt borgerkrigen i 1986, fulgte en periode med genopbygning og vækst. Modstandshæren blev til en bevægelse, Museveni inviterede tidligere fjender til samarbejde og etablerede en bred regeringskoalition, som baserede sig på konsensusbeslutninger.
Donorerne støttede op om projektet og bistanden voksede. Der kom gang i økonomien igen, veje blev bygget og regeringen nød stor legitimitet, fordi den havde formået at skaffe fred.
Det var dengang.
Stadig subsistenslandbrug og flere fattige
Økonomisk transformation handler ikke kun om vækst. I Uganda har væksten primært været båret af indtægter fra eksport af kaffe, fra bistand og fra udenlandske investeringer primært i servicesektoren, f.eks. telesektoren.
Det er godt for Uganda, at der har været vækst over en lang periode. Men desværre har væksten ikke været med til at ændre den grundlæggende produktion i landet. Der er ikke sket en strukturel transformation, altså en kvalitativ forbedring af teknologi på landbruget og i industrien med dertil svarende produktivitetsstigninger.
Det betyder, at der fortsat er mange fattige bønder, at op mod 70 procent af befolkningen fortsat lever af subsistenslandbrug, og at kun en meget lille del (godt 9 procent) af bruttonationalproduktet udgøres af forarbejdningsindustrien. Det er kun et halvt procentpoint mere end ved uafhængigheden.
Samtidig med at andelen er fattige er halveret, er det absolutte antal fattige i Uganda vokset. Og det er fordi, befolkningstilvæksten er så voldsom. Den er på ca 3,2 procent, hvilket betyder, at der hvert år er omkring en million flere munde at mætte.
Men landbrugsproduktionen er ikke steget tilsvarende. Den er tværtimod stagnerende og har siden årtusindskiftet svinget mellem en halv og tre procent. Altså en vækstrate der er under befolkningstilvæksten.
Økonomien uændret
Uganda har ikke grundlæggende diversificeret økonomien og er fortsat afhængig af eksport af enkelte primærprodukter, særlig kaffe. Og selvom der er kommet flere ugandiske risterier på det seneste, sker værditilvæksten fortsat andre steder i verden: kun ni procent af den ugandisk producerede kaffe bliver ristet indenfor landets grænser.
Regeringen har altså, på trods af de mange løfter efter den kom til magten i 1986, ikke været i stand til at gennemføre tiltag, der har kunnet hjælpe med til grundlæggende at forandre økonomien.
Den har kunnet bidrage til at skabe politisk stabilitet og til at bringe de makroøkonomiske balancer i orden. Den har indtil for ret nylig også været i stand til at holde låg på inflationen og til at indgå aftaler med IMF og Verdensbanken. Men en egentlig industripolitik endsige landbrugspolitik til fremme af produktion har manglet.
Obote, Amin og Buganda
Hvorfor har regeringen ikke været i stand til at gennemføre politik til fremme af produktion? Der er ingen simple forklaringer, men mange af dem bunder i de svære vilkår, under hvilke koalitionsdannelse i Uganda foregår.
Det britiske styre havde i perioden op til uafhængigheden været med til at skabe nogle skarpe regionale skillelinjer. Norduganda var blevet brugt primært som leverandør af soldater til hæren, mens det sydlige Buganda kongedømme havde fået favorabel behandling økonomisk såvel som politisk.
Bagander (folk fra Buganda) var blevet ansat i den statslige administration, og de blev brugt som administrative chefer ude i distrikterne. Derved skabtes en fjendtlighed mellem Buganda og de andre kongedømmer og områder.
Ved uafhængigheden var der to partier, der gik på tværs af nord-syd skellet og var baseret på religion. Det gjorde ikke koalitionsdannelse nemmere, og den første regering ved Præsident Obote, som kom fra det nordlige område, i alliance med kongen af Buganda faldt ret hurtigt fra hinanden, primært på grund af konflikter om jord.
Idi Amin, som kom fra det nord-vestlige Uganda, forsøgte sig også med en alliance med Buganda, men også den faldt hurtigt fra hinanden.
Den nuværende regering har også en udfordring i forhold til Buganda. Præsident Museveni kommer fra det sydvestlige område af landet, fra et andet tidligere kongedømme. Da han besluttede at danne en guerillahær imod Obote, gjorde han det med opbakning fra størstedelen af baganderne
Da Museveni kom til magten lovliggjorde han kongedømmer som kulturelle institutioner. Men han gav aldrig Buganda det, som man helst ville have, nemlig en føderation, som ville give kongedømmet en højere grad af selvstyre. Tværtimod gennemførte NRM regeringen en decentralisering, som gradvist splittede Buganda op, og det har skabt stor utilfredshed.
Lige dele magt og bestikkelse
De fleste bagandaer føler nu, og med rette, at Museveni har favoriseret sit eget område. Vi har at gøre med endnu et brud mellem den siddende regering og Buganda. Herudover føler også mange nordugandere sig marginaliseret. Mange ugandere, som ikke kommer fra det sydvestlige Uganda føler, at denne region er blevet forfordelt med hensyn til positioner inden for den statslige administration, og at dette område har fået mere vækst. De føler også, at folk fra sydvest vil tage deres jord.
Hertil kommer andre vigtige splittelser inden for det regerende parti. Nye unge NRM-medlemmer, som ikke har været med til at kæmpe i bushen, begynder at stille spørgsmålstegn ved den måde, ressourcer og magt fordeles på, og de godkender f.eks. ikke automatisk Museveni’s minister-udpegelser men stiller spørgsmålstegn ved dem.
For at balancere mellem alle de forskellige fraktioner føler Museveni sig nødsaget til at gøre flere ting. Han bliver nødt til at stille de vigtigste medlemmer af NRM tilfreds. Det er dem, der i sidste ende sikrer ham støtte og hjælper ham til at blive genvalgt ved at mobilisere stemmer.
Han giver dem vigtige positioner inden for staten, militæret eller partiet. Han bliver også nødt til at tillade, at forskellige individer og grupper benytter sig af disse positioner til at øge deres egen indtjening eller til at finansiere NRM-partiet. Med andre ord bliver der i stigende grad lukket øjne for korruption.
At vinde valg er vigtigt, særligt fordi koalitionen ikke længere er så bredt baseret, som da NRM-regeringen kom til magten.
Det er vigtigt at vinde valgene med en stor margin for at overbevise befolkningen om, at oppositionen ikke har en chance. Dette gennemføres med lige dele magt og bestikkelse.
Stemmekøb er i stigende grad blevet normen, og der lægges slet ikke skjul på det. Tværtimod ses Museveni i valgkampagner dele rundhåndet ud af kontanter pakket ind i gule kuverter.
Lige inden valget i februar 2011 blev en ekstrabevilling på 250 millioner dollars tvunget igennem parlamentet helt ud over den vedtagne finanslov, fordi valget blev så dyrt.
Og det år blev også første gang, at Uganda dumpede i en økonomisk evaluering hos den internationale valutafond (IMF).
Ingen statslige investeringer
Under disse politiske omstændigheder er det svært at gennemføre langsigtede økonomiske politikker. I årene efter 1986 var der en god start. Det var både, fordi der blev dannet en bred og i starten stabil regeringskoalition, og fordi regeringen nød en masse goodwill for at have genskabt freden.
I de første ti år kunne der måske have været gennemført en mere langsigtet industri- og landbrugspolitik, men det blev der ikke, både fordi regeringen havde travlt med at genskabe den grundlæggende infrastruktur, der var blevet ødelagt under borgerkrigen, og fordi det tog tid at blive enige med Verdensbanken og IMF om den grundlæggende reformpakke, som disse institutioner skulle støtte.
Der blev dog skabt en konsensus om makroøkonomisk stabilisering og strukturtilpasning, og i løbet af 1990erne skabte dette en god vækstdynamik i Uganda.
Liberaliseringen af økonomien var en forudsætning for vækst. Det var vigtigt, at store ineffektive statslige monopoler ikke sad på alt indkøb af f.eks kaffe, og at denne handel derfor blev friere.Imidlertid var der også behov for statslige investeringer, hvis man ville skabe økonomisk transformation.
Teknologiforbedringer og ikke mindst at lære at bruge ny teknologi sker ikke af sig selv i et marked. De kræver en ressourcemæssig indsats, som i et land som Uganda med meget få ressourcer, kun kan komme fra staten.
Og det skete ikke, både fordi det ikke var den politik, som IMF og Verdensbanken anbefalede, men også fordi, NRM regeringen allerede fra 1990erne var begyndt at købe sig til magten
En kortsigtet strategi om at balancere fraktioner og købe støtte skete allerede fra 1990erne på bekostning af investering i den nationale økonomi på længere sigt.
Mejeri- og fiskerisektorerne
Der er dog enkelte undtagelser fra dette generelle billede. Uganda’s mejerisektor har været relativt succesfuld, ikke kun fordi mælkeproduktionen er steget men også fordi, der er kommet en forbedret teknologi i form af køling og en gradvis stigning i andelen af mælk, der bliver pasteuriseret. Hvor Uganda i 1986 var helt afhængig af importeret mælkepulver, er man nu selvforsynende med frisk mælk.
Det er primært Musevenis eget område i det sydvestlige Uganda, der er blevet rigere på mælk. Det var dette sydvestlige område, der i senfirserne nød godt af en målrettet statslig investering i mejerisektoren.
Gamle mælkekølere blev rehabiliteret og infrastrukturen forbedret. Der blev også investeret i malkekøer med højere ydelse.
Denne indsats bar frugt, og den skal ses som et led i opbygningen af en fungerende politisk koalition i den periode. NRM havde ikke automatisk opbakning fra det sydvestlige område. Dette område havde faktisk støttet op om Obote førhen, og det var heller ikke herfra, støtten til Museveni kom under krigen.
Så Museveni havde behov for at vise sine egne, at de også ville nyde godt af, at han var kommet til magten. Fremgangen i mejerisektoren skal derfor ses som et led i at opnå politisk støtte i den tidlige NRM-periode.
Overfiskning og ulovligt fiskeri
Et andet eksempel er fiskerisektoren. Eksport af frisk fileteret Victoriabras til Europa blev i starten af det ny årtusind en indbringende industri. Succesen blev grundlagt i et samarbejde mellem (primært udenlandske) fabrikanter og den ugandiske regering, som formåede at sikre laboratorietests af fisken, så den kunne leve op til de europæiske standarder.
Eksporten steg markant, men på grund af en manglende regulering af fiskeriet har det ført til overfiskning, og i skrivende stund er en del fabrikker lukket.
Der kan være mange grunde til, at fiskeriet ikke er bedre reguleret, men en af dem er igen politisk: den politiske elite har ikke interesse i at tage upopulære tiltag til at begrænse fiskeriet i en tid, hvor den politiske koalition er blevet mere skrøbelig.
Der er f.eks. almindelige soldater fra den ugandiske hær, der tjener godt på at beskytte ulovligt fiskeri imod kontrol og dermed har en interesse i, at det fortsætter.
Magtbalancer afgørende
Eksemplerne viser, at politiske magtbalancer betyder meget for at forstå, hvad der økonomisk kan lykkes eller ej i Uganda
En målrettet indsats for at fremme produktion og produktivitet kommer vi nok ikke til at se foreløbigt i Uganda.
Den politiske koalition er blevet for skrøbelig, og den politiske elite har for travlt med at bruge ressourcer på at købe sig støtte og på sikre genvalg.
Der er altså hverken politisk vilje eller politiske vilkår til, at man kan gennemføre økonomiske tiltag, som kræver vedholdenhed og tålmodighed og som ikke nødvendigvis er populære.
Anne Mette Kjær er lektor ved Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet. Hun er en del af forskningsprojektet ”Elites, Production,and Poverty”, som støttes af det Forskningsfaglige Udvalg (FFU,) og som ledes af Ole Therkildsen ved DIIS. Projektet har udgivet flere artikler og DIIS working papers, som findes på www.diis.dk/epp. Forskningen til den ugandiske del af projektet er gennemført i samarbejde med Fred Muhumuza, Tom Mwebaze, (Makerere University) og Mesharch Katusiimeh (Ugandan Christian University, Mukono). Anne Mette Kjær er medlem af Danida’s styrelse.
