Lige nu kører diskussionen om en ny udviklingspolitisk strategi på højtryk. For fjerde gang på lidt mere end et årti skal der udformes en ny strategi for det danske udviklingssamarbejde. Det kunne forlede mange til at tro, at der er helt styr på – og åbenhed omkring – principperne for brugen af de milliarder, Danmark hvert år bruger på udviklingsbistand.
Men sådan forholder det sig langt fra, konkluderer et nyt studie, som er foretaget af den uafhængige konsulent og udviklingsekspert Nils Boesen i samarbejde med senioranalytiker Ole Winckler Andersen fra Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS) og Toke Arnoldi fra Udenrigsministeriet. På bestilling af Udenrigsministeriet er de dykket ned i de seneste 10 års statistikker for at kigge bag om strategierne og se på, hvordan den danske udviklingsbistand rent faktisk bliver brugt.
Resultatet er rapporten Main Trends in Danish Multilateral Development Assistance, og selv om studiet, som titlen antyder, hovedsageligt undersøger den multilaterale bistand, så peger den også på ganske dramatiske ændringer i Danmarks samlede udviklingsbistand.
Altruismen på vej ud
Den helt overordnede ændring er ifølge rapporten, at den danske udviklingsbistand over de seneste årtier er gået fra at leve sit eget politiske liv til at blive en mere og mere integreret del af dansk politik. Politikerne har så at sige fået øje på udviklingsbistanden som et redskab til at fremme politiske – og danske – interesser.
Den udvikling har haft konsekvenser. Rapporten beskriver en tendens i perioden fra 2010 til 2018, hvor Danmark mere og mere trækker sig fra den ”klassiske” udviklingsbistand, der gennemføres ud fra et ”påstået altruistisk motiv”, og som bygger på dansk tilstedeværelse i modtagerlandene. I stedet giver Danmark i stigende grad udviklingsbistanden gennem andre aktører og med øje for at fremme danske interesser.
Grundpillen er truet
De bilaterale landeprogrammer er ikke længere grundpillen i det danske udviklingssamarbejde, konstaterer rapporten. Antallet af danske prioritetslande er fra 2010 til 2018 halveret fra 24 til 12. Den samlede bistand gennem landeprogrammer er mere end halveret i samme periode, og hvor denne bistandsform i 2010 tegnede sig for 35 procent af den samlede danske udviklingsbistand, var andelen i 2018 på blot 15 procent.
Eller sagt på en anden måde: I 2010 gik mere end hver tredje danske bistandskrone til landeprogrammer. Blot otte år senere var det mindre end hver sjette krone.
Om det er godt eller skidt, tager rapporten ikke stilling til.
”Det er ikke formålet med rapporten,” understreger Nils Boesen. ”Formålet er at sikre et solidt fundament af fakta, som debatten om den nye strategi – og brugen af dansk bistand i øvrigt – kan bygge på.”
Ændringer sker uden aktive beslutninger
I adskillige år har skiftende regeringer og strategier gentaget, at dansk udviklingsbistand skulle øge sit fokus på Afrika. Men det modsatte er sket. Rapporten påviser, at den andel af Danmarks bilaterale og øremærkede, multilaterale bistand, der gik til Afrika, er faldet fra 45 procent i 2011 til 23 procent i 2018.
Og der er flere tal, der tyder på, at fattigdomsorienteringen af dansk bistand er truet: Dansk bilateral bistand til de mindst udviklede lande faldt med ikke mindre end 58 procent fra 2011 til 2018.
En af de ting, der især har slået Nils Boesen, er, at det er svært at få øje på aktive beslutninger, der har ført til de ofte voldsomme ændringer. Rapporten har for eksempel ikke fundet nogen aktiv beslutning om, at de bilaterale landeprogrammer skal fylde mindre. Det er sket som en gradvis proces og et afledt resultat af andre beslutninger.
Og når der faktisk træffes beslutninger og gives begrundelser for dem, så er argumenterne ikke nødvendigvis underbygget af dokumentation.
I strategien fra 2012 blev det for eksempel besluttet, at Danmarks multilaterale bistand primært skulle gives som kernebidrag, blandt andet fordi det angiveligt ville øge dansk indflydelse generelt i for eksempel FN-systemet. Efter regeringsskiftet i 2015 og med den nye strategi i 2017 gik Danmark over til mere og mere at øremærke sin multilaterale bistand, fordi Danmark så havde fuld indflydelse på, hvad de danske bidrag gik til. Men hvilken metode, der faktisk giver mest indflydelse, findes der ikke studier af og dermed heller ikke dokumentation for.
Forvirring om bi-, multi- og multi-bi
Rapportens konklusion om, at den traditionelle, langsigtede, bilaterale danske bistand er faldet dramatisk, harmonerer dårligt med de officielle bistandsstatistikker, der siger, at den bilaterale andel af dansk bistand de seneste år har ligget helt oppe omkring 70 procent. Men det tal giver ifølge rapporten et falsk billede, for – stik imod al logik – kategoriseres også den bistand, som Danmark giver multilateralt, men som er øremærket til bestemte formål, som bilateral bistand. Kun kernebidrag til multilaterale kategoriseres som multilateral bistand.
Læs også: Dansk “multi-bi-bistand” – hvad er det?
Rapporten argumenterer for, at al bistand, der går via multilaterale organisationer, burde kategoriseres som multilateral, eller i det mindste kategoriseres særskilt som bistand via multilaterale. Den type bistand var tidligere kendt som multi-bi-bistand, men er i mange år blevet slået sammen med den bilaterale bistand. Og det slører, at netop denne multi-bi-bistand er steget ganske voldsomt de seneste år. Alene fra 2016 til 2017 steg den fra 12,9 procent til 25,3 procent af den samlede danske udviklingsbistand.
Læs også: Dansk bistand via multilaterale tordner frem
Det kalder rapporten en historisk ændring af dansk udviklingsbistand og peger igen på, at skiftet skete uden en forudgående diskussion og aktiv beslutning. Udviklingen skete snarere, fordi Danmark i 2017 hurtigt skulle sætte sin egentlige udviklingsbistand i vejret, efter at udgifterne til flygtningemodtagelse toppede i 2016 med mere end 2,6 milliarder kroner.
Og det skulle ske på et tidspunkt, hvor flere prioritetslande var skåret væk og personalet i Udenrigsministeriet reduceret som konsekvens af 2015-besparelserne. I den situation var det ”lettest” at skrue op for bistanden igen ved at kanalisere den gennem multilaterale aktører.
Igen understreger Nils Boesen, at rapporten ikke fælder dom over, hvorvidt det er en rigtig eller forkert udvikling. ”Men rapporten stiller spørgsmålet, om vi er i gang med helt grundlæggende ændringer af det danske udviklingssamarbejde uden nogen forudgående diskussion eller klare beslutninger om det,” siger han.
Rapporten Main Trends in Danish Multilateral Development Assistance indeholder et væld af fakta og stiller også spørgsmålet, om den stigende danske bistand gennem EU ikke snarere burde kategoriseres som bilateral end nu som multilateral bistand. Rapporten kan læses på Udenrigsministeriets hjemmeside.
