Bistandssektorens lokaliseringsdagsorden kommer til kort.
Dette er næppe en hemmelighed. Årtier med underfinansiering, systemiske magtubalancer og frustration fra lokale humanitære aktører er bevis på det. Men hvad nu hvis de processer, der er beregnet til at lokalisere bistand, er en del af problemet snarere end løsningen?
I årevis har den internationale bistandssektor forsøgt at flytte magten og gøre bistand mere lokalt drevet. Mere direkte finansiering, kapacitetsopbygning, lige partnerskaber, lokale positioner i koordineringsstrukturer – dette er tandhjulene i lokaliseringsmaskineriet.
Men internationale bistandsaktører forstærker faktisk deres magt gennem disse processer. Systemet bestemmer stadig, om lokale organisationer er værdige humanitære aktører, om de er i stand til at modtage finansiering, hvor mange kerneomkostninger de må have, hvem der kan deltage i koordineringsmøder, og endda hvem der er i stand til at reagere på kriser i deres egne lande.
At fordoble indsatsen omkring implementerringen af lokaliseringsdagsordenen, som den praktiseres i øjeblikket, vil sandsynligvis kun øge international magt over lokale aktører.
Med andre ord har internationale aktører stadig magten til at lade lokale aktører komme ind i den humanitære klub – eller holde dem ude.
Vi ved dette, fordi vi interviewede 250 lokale og internationale bistandsarbejdere og aktivister, der arbejdede med indsatsen omkring krigen i Syrien i nabolandene – i Jordan, Libanon og Tyrkiet – og i internationale organisationers hovedkvarterer.
Gang på gang så vi eksempler på, at internationale humanitære organisationer stolede på arbejdskraften, risikovilligheden, adgangen og viden fra lokale aktører – alt imens de opretholdt disses underordnede position. Internationale humanitære aktører “gik lokalt” i Syrien ved at bruge syrere til “levering”, men de “lokaliserede” ikke ved at overføre lederskab eller myndighed.
Læs også: Sudanesisk aktivist: Vi afkoloniserer nødhjælpsarbejdet
Implikationen: At fordoble indsatsen omkring lokaliseringsdagsordenen, som den praktiseres i øjeblikket, vil sandsynligvis kun øge international magt over lokale aktører. At prøve at lokalisere hårdere vil sandsynligvis bare gentage de samme resultater. At prøve noget nyt er den større udfordring.
Hvordan lokaliseringsdagsordenen forstærker international magt
På papiret burde Syrien-indsatsen have været et relativt let sted at lokalisere. Regeringsrestriktioner, usikkerhed og angreb på bistandsarbejdere førte til en hidtil uset brug af fjernledelse og grænseoverskridende nødhjælp til oprørskontrolleret territorium.
Med andre ord burde det have været en åbenlys mulighed for rent faktisk at lægge magten i hænderne på de lokale humanitære aktører, der bedst var i stand til at få adgang til deres samfund, selv mens de påtog sig den største risiko.
At fordoble indsatsen omkring lokaliseringsdagsordenen, som den praktiseres i øjeblikket, vil sandsynligvis kun øge international magt over lokale aktører
Men vores forskning, udført over fire år fra 2014 til 2018, viser, hvordan systemet forstærkede ubalancer, idet det udnyttede magten gennem finansieringsrestriktioner, krav om kapacitetsopbygning samt ulige partnerskaber og koordineringsstrukturer, hvor syrere enten blev udelukket eller givet symbolske roller.
Syriske organisationer voksede betydeligt for at deltage i kriseindsatsen, især i regioner, hvor grænseoverskridende operationer blev udført. Antallet af partnerorganisationer i det nordvestlige Syrien – i praksis, syriske organisationer – tidobledes fra 2014 til 2017, ifølge FN’s koordineringsdata om grænseoverskridende operationer fra Tyrkiet. Det internationale system var afhængigt af syrere til at levere og implementere næsten al humanitær bistand i oprørskontrolleret territorium.
Mens syriske organisationer voksede for at imødekomme efterspørgslen, forblev systemet dog det samme.
FN-ledede humanitære indsatser overførte kun begrænset finansiering – for det meste indirekte – til syriske organisationer for at udføre projekter, selvom disse lokale respondenter år efter år blev mere erfarne.
Bombardementer og sikkerhedstrusler var konstante udfordringer for syriske bistandsarbejdere. Korte projekt-tidslinjer, begrænsede budgetter og mangel på drifts- eller kerneomkostningsstøtte udfordrede syriske organisationer.
“Det er altid et kapløb,” fortalte en medarbejder fra en syrisk nødlægehjælpsorganisation med feltarbejdere i det nordlige Syrien og et ledelseskontor i Tyrkiet os. “Projekter varer tre til seks måneder – højst et år. Så når du først har sat arbejdet op, skal du kæmpe for finansiering igen.”
Selv en “puljefond”, der eksplicit var designet til at støtte lokale organisationer, så syriske grupper modtage mange projektkontrakter, men med langt lavere budgetter og driftsomkostninger end internationale ngoer og FN-agenturer fik fra den samme fond.
For eksempel fik internationale ngoer kontrakter på mindre end en tredjedel af den grænseoverskridende puljefonds projekter. Alligevel havde de konsekvent højere budgetter, direkte omkostninger og indirekte omkostninger end de nationale ngoer.
Syrierne nød heller ikke større handlefrihed, beskyttelse eller indflydelse i internationale-lokale partnerskaber. Risiko blev overført til lokale aktører af internationale aktører, der opfattede Syrien-konteksten som et nyt, farligt miljø, hvor sikkerhedsgarantier var svage og angreb for brutale.
Efterhånden som internationale aktører trak sig tilbage, blev de grænseoverskridende og fjernledelsespraksisser, de indførte, afhængige af “implementeringspartnere” – med andre ord syrere. Lokale syriske organisationer blev gateways for humanitær adgang – og risikotagere for humanitær handling, der skulle håndtere de drab, kidnapninger og andre trusler, der gjorde Syrien til et af de farligste steder i verden for bistandsarbejdere.
“Vi har vænnet os til det, tak Gud,” fortalte et medlem af en syrisk civilsamfundsgruppe os. “Vi har store erfaringer med bombardementer.”
Men da internationale aktører trak sig tilbage og overførte risikoen, overførte de hverken kontrol over finansieringen eller myndigheden til at træffe beslutninger. Partnerskaber formåede ikke at flytte magten over dagsordenssætning eller beslutningstagning til dem.
Vi fandt, at lokale aktører blev tilbudt begrænset repræsentation – og endnu mindre taletid – i internationale koordineringsstrukturer.
Da internationale aktører trak sig tilbage og overførte risikoen, overførte de hverken kontrol over finansieringen eller myndigheden til at træffe beslutninger.
“Vi har adgang. Vi ved, hvordan man arbejder med parterne; hvordan man taler sproget,” fortalte lederen af en koalition af syriske humanitære organisationer i Tyrkiet os. “Alt dette skulle give os mulighed for at tale om folkene på jorden mere end de internationale. Men de prøver ikke at lytte.”
Hans indtryk, delt af mange af vores interviewpersoner, blev yderligere bekræftet af vores analyse af deltagere og kommentarer i FN- og Verdenssundhedsorganisationens (WHO) koordineringsmøder i Libanon.
Lokale aktører – når de var til stede i rummet – talte ekstremt sjældent. Når syriske aktører ikke blev udelukket, førte deres tilstedeværelse ikke til muligheder for lederskab. Det var ikke deres stemmer, der blev hørt eller lyttet til.
For eksempel samlede vi data om inddragelsen af lokale ngoer og civilsamfundsgrupper i FN’s koordineringsmøder for sundhedssektoren i Libanon fra 2013 til 2015 – der hvor strømmen af syriske flygtninge til landet steg. Libanesiske eller syriske civilsamfundsgrupper og ngo’er udgjorde aldrig mere end 15 procent af deltagerne.
Dertil ledte FN eller WHO alle arbejdsgruppemøder i sundhedssektoren i denne periode. Mens lokale eller syriske aktører var til stede på næsten alle disse arbejdsgruppemøder, kommenterede de næsten aldrig på emner, der blev rejst. I tilgængelige mødereferater fra 2014 og 2015 kommenterede lokale organisationer slet ikke.
Faktisk gjorde processerne, der skulle flytte magten, de syriske civilsamfundsgrupper mere afhængige af det internationale system.
“Kapacitetsopbygning” er et nøgleværktøj i lokaliseringsdagsordenen. I praksis siger lokale ledere ofte, at det kan fange græsrodsorganisationer i en endeløs træningscyklus. Og snarere end at styrke afgørende færdigheder eller forbedre bistand til mennesker i krise, virker “kapacitetsopbygning” ofte mere rettet mod at hjælpe lokale organisationer med at navigere i det komplicerede internationale maskineri.
Træning og workshops kan have gjort det muligt for syriske bistandsorganisationer at imødekomme kravene fra internationale aktører relateret til opgaver som overvågning og evaluering. Men selvom syrerne blev mere professionelle, manglede de stadig de driftsmidler, der var nødvendige for at støtte en sådan udvidelse.
Tiltag taget for at forbedre organisationskapaciteter – som at ansætte personale til administration og overvågning og evaluering – efterlod lokale grupper i en presset situation, fordi de manglede driftsmidler til at fortsætte disse tiltag. Lokale organisationer blev ofte efterladt mere, ikke mindre, afhængige af international støtte.
Prøv ikke hårdere, hvis du ikke prøver noget nyt
Internationale humanitære aktører er i det store og hele bevidste om bistandssystemets magtubalancer. Presset for at lokalisere bistand var, trods alt, delvist beregnet til at udjævne spillefeltet.
Men de institutioner, som internationale aktører har designet og fortsætter med at kontrollere, er ikke egnede til lokalisering. De flytter ikke magten – de forstærker gamle magtstrukturer.
For at gøre reelle fremskridt mod lokalt lederskab skal lokalisering passe til det, der foregår i krisekontekster. Det nødvendiggør udfordringer af antagelser om lokale humanitære aktører og at se ud over systemet, som det eksisterer i dag.
De institutioner, som internationale aktører har designet og fortsætter med at kontrollere, er ikke egnede til lokalisering. De flytter ikke magten – de forstærker gamle magtstrukturer.
Mange lokale bistandsarbejdere er forpligtet til principperne om neutralitet, upartiskhed og uafhængighed. Samtidig er de indlejret i kriseramte samfund, lever sammen med mennesker, der modtager bistand, og lider under den samme usikkerhed og vold, som de familier, de hjælper – se ikke længere end de hidtil uset høje dødstal for bistandsarbejdere i Gaza.
Men i “neutralitetens” navn forventer internationale humanitære aktører, at deres lokale modparter forbliver operationelt distancerede som en betingelse for kontrakter og finansiering.
Internationale bistandsorganisationer bør overveje ikke at dømme, når lokale bistandsarbejdere udtrykker politisk solidaritet, hvis de håber på at få lokalisering til at passe til den lokale kontekst. De kan endda opdage, at lokale organisationer, der nyder legitimitet i deres samfund, hvilket kan stamme fra sådan solidaritet, kan forbedre, hvordan bistand leveres og implementeres.
Lokale bistandsarbejdere er villige og i stand til at lede. Fra Syrien til Etiopien, Yemen eller Ukraine tilbyder de omsorg og medfølelse i konfliktens ansigt, og de arbejder inden for veletablerede lokale kriserespons- og koordineringssystemer.
Når disse dygtige lokale aktører tager risici eller får adgang til svært tilgængelige steder, er det op til dem at vurdere, hvad der er bedst. Lokale aktører skal have magten og myndigheden til at sætte dagsordener og designe risikobegrænsningsstrategier, hvor deres liv er på spil, og til at bestemme, hvordan bistand leveres til befolkninger, de alene når.
International humanitær bistand retfærdiggøres ofte som en moralsk pligt til at reagere, hvor lokale systemer er overvældet. Men den internationale reaktion i sig selv kan være skadelig – som når syrisk-ledede organisationer bruger dyrebar tid og penge på donorstyrede administrative omkostninger i stedet for bistand på jorden, eller står over for unødvendige risici, fordi sikkerhedsprotokollerne er designede af globale aktører, der ikke selv står over for dem.
Det at give plads til lokale humanitære aktører til at lede og sætte deres egne prioriteter kan forhindre yderlig erosion af lokale systemer.
Lokale bistandsarbejdere er villige og i stand til at lede. Fra Syrien til Etiopien, Yemen eller Ukraine tilbyder de omsorg og medfølelse i konfliktens ansigt
Internationale organisationer skal begynde at lede efter eksempler på vellykket lokalt lederskab, uden at forvente at finde disse i de processer, de kontrollerer.
At finde veje til afkolonisering af bistand og til social og racemæssig frigørelse afhænger af en vilje til ikke blot at vende det humanitære system på hovedet, men at tænke uden for dets processer og magt.
Rana B. Khoury er assistant profesor i Social Science ved University of Illinois Urbana-Champaign, specialiseret I fordrivelser, ikke-voldelig organisering og humanitarisme, med særlig fokus på Syrien
Emily K. M. Scott er Associate professor ved Birmingham University, UK, med fokus på humanitarisme, konflikt, sundhed og migration, specialiseret I Mellemøsten.
Artiklen er oprindeligt bragt på The New Humanitarian og skrevet af mediets redaktion. Den er oversat til dansk af Emil Gundel. The New Humanitarian er ikke ansvarlig for oversættelsens nøjagtighed.
Ligger du inde med et emne, du gerne vil debattere? På Globalnyt er alle velkomne i vores debatsektion, så skriv endelig til: [email protected].
