VK-regeringens nye Afrika-politik får kritik på flere punkter – især for at være gammel vin på nye flasker og ikke satse nok på de fattigste – i et såkaldt Working paper, som cand.scient.pol. og ekstern lektor på Center for Afrika-studier i København, Stig Jensen, netop har fremlagt.
U-landsnyt.dk bringer med forfatterens tilladelse det konkluderende kapitel i papiret “Hjælper Danmark Afrikas fattigste? – et kritisk perspektiv på Danmarks Afrikapolitik” (DIIS Working Paper 2005: 14, 29 sider)
Kapitlet har titlen “Konklusion og perspektivering”
Af Stig Jensen
Når man skal vurdere om Afrikapolitikken er en succes, så afhænger svaret af hvilke parametre der anvendes. Set i et realpolitisk perspektiv er Afrikapolitikken, for Udenrigsministeriet og regeringen allerede en succes. Afrikapolitikkens succes skyldes såvel opbakningen fra den danske resursebase som de udenrigspolitiske gevinster, Afrikapolitikken har haft og potentielt kan få.
Hvis parametret for succes er at hjælpe Afrikas fattigste, så er svaret mere usikkert, og vurderingerne afhænger af forventningerne til Afrikapolitikken og dens fattigdomsreducerende effekt.
Her er Udenrigsministeriets (2005) egne forventninger, at antallet af afrikanere, der er fattige og sulter, ikke falder, men tværtimod kan stige. Den vurdering støttes af OECD, der også forventer, at fattigdommen i Afrika syd for Sahara vil stige frem imod 2015.
Når Udenrigsministeriet og regeringens forventninger til Afrikapolitikkens fattigdomsreducerende effekt synes begrænset, så skyldes det utvivlsomt en voksende afro-pessimisme ikke kun i Danmark, men generelt i donorsamfundet.
Den hegemoniske diskurs synes at være baseret på forestillingen om at Afrika er håbløst. Denne pessimisme er baseret på forhold i Afrika – og Afrikapolitikken beskriver på glimrende vis mangfoldigheden af de interne udviklingshæmmende barrierer i Afrika – som indlysende har haft og vil få effekter både på bistanden til Afrika og Afrikas udviklingsmuligheder, hvis ikke de ændres.
Der er næppe tvivl om, at hvis fattigdommen i Afrika skal reduceres, så fordrer det en indsats fra afrikanerne, det der i Afrikapolitikken omtales som “en vilje til ændringer”, hvor Afrika “tager ansvar for egen udvikling”. Afrikapolitikken kan ses som Danmarks forsøg på at hjælpe Afrika gennem en omfattende analyse og prioritering for indsatsen i Afrika.
I forhold til Afrikas udviklingsmuligheder og særlige fattigdomsreduktion er det også relevant at reflektere over Danmarks indsats og især, om Danmarks indsats for Afrikas fattigste er optimal.
Der er næppe tvivl om at Danmark er hjemhørende i den internationale Superliga, når det gælder både bistandens volumen og kvalitet. Alligevel er der stadig behov for forbedringer af den danske bistand, især på baggrund af følgende:
En visionær Afrikapolitik, baseret på selvstændige analyser
Denne Afrikapolitik er mainstream og baseret på gårsdagens dagsorden. Danmarks bistandspolitik er med Afrikapolitikken blevet “mainstream”; som Niels Hjortdal (fra Red Barnet) bemærkede om Afrikapolitikken på Udenrigsministeriets webside om Afrikapolitikken: “…jeg synes jeg har læst meget af det før”.
Afrikapolitikkens forskrifter ligner de andre donorers og lægger sig tæt op af opskrifterne i Washington-konsensus, selv om James Wolfensohn, dav. præsident for Verdensbanken, for nylig udtalte at Washington-konsensus er død og har været det i årevis (Simon Maxwell 2005).
Danmark gør som de andre donorer og er ikke længere et forgangsland. Hvad værre er, set fra de fattiges perspektiv, har de seneste års erfaringer fra udviklingen i Afrika vist, at fattigdommen er i vækst, og hvorfor skulle mere af det samme give et anderledes resultat?
De fattiges levevilkår som omdrejningspunkt
Afrikapolitikken bygger på forudsætninger, der ikke umiddelbart hjælper de fattigste. Det skyldes primært Afrikapolitikkens fundament, nedsivningsteorien, hvor forestillingen er at økonomisk vækst per automatik vil hjælpe de fattigste. Den automatik kan ikke entydigt bekræftes, hverken i teorien eller fra praktiske erfaringer i Afrika.
Dernæst er det særdeles tvivlsomt om en eksportorienteret politik, især på landbrugsområdet, vil hjælpe de allerfattigste, måske vil den endda få den modsatte effekt og fremme fattigdommen. Erfaringer fra “kaffe krisen” kunne indikerer forøgelse af fattigdommen. For det tredje kan en ændring i produktionsstrukturen med satsning på eksportafgrøder komme til at ske på bekostning af den lokale produktion af fødevarer.
Udgangspunkt i afrikanske planer og partnerskab med Afrika
Afrikapolitikkens forestilling om en udviklingsmodel for hele Afrika er problematisk af mange grunde, bl.a. fordi de afrikanske lande er meget forskellige, og derfor er det tvivlsomt, om den samme medicin virker alle steder. Et andet kritisk element er, at Afrikapolitikken ikke lever op til målsætningen i Udenrigsministeriets egne visioner i Partnerskab 2000.
I Partnerskab 2000 er udgangspunktet at give samarbejdslandene mulighed for egne hjemmelavede udviklingsplaner. I Afrikapolitikken er der en udviklingsmodel for alle, baseret på økonomisk og politisk liberalisering. Dermed er dialogen med de afrikanske lande reduceret og altså et asymmetrisk partnerskab, hvor Afrika skal tilpasse sig “vore” retningslinier.
I den forbindelse er det tankevækkende, at NEPAD, de afrikanske stats- og regeringslederes plan, kun er nævnt et par gange, især fordi NEPAD også er baseret på en neoliberalistisk udviklingsmodel. Der er i vid udstrækning overensstemmelse mellem NEPAD og Afrikapolitikken.
Erkendelse af kompleksiteten i Afrika
Det er indlysende vanskeligt at iværksætte aktiviteter, der hjælper Afrikas fattigste. Derfor er der behov for nytænkning og en målrettet indsats for Afrikas fattigste. Et skridt i den rigtige retning vil være kortlægning af Afrikas fattige og deres livsbetingelser.
Det er svært at homogenisere Afrikas fattige, men i en ideudviklingsfase ville mit bud være, at de fleste fattige i en afrikansk sammenhæng lever på landet, og deres overlevelse er tæt forbundet med det umiddelbare naturgrundlag.
En fattigdomsreducerende indsats
Næste skridt vil være at fokusere på de fattige og naturresurseforvaltning. I den forbindelse er det interessant at det afrikanske kontinent rummer enorme naturrigdomme. Derfor er det indlysende udgangspunkt for en fattigdomsorienteret indsats, at forbedre de fattiges nytte af naturresurserne, hvilket i øvrigt ligger i tråd med NEPAD. Det følgende er nogle af mine bud på en fattigdomsreducerende indsats:
– At bidrage til ændringer af paradokset i at Afrika er rig på naturresurser, især biodiversitet og mineraler, men afrikanerne er økonomisk fattige. Altså at de lande der er rigest på naturresurser i Afrika er nogle af de økonomisk fattigste. En fattigdomsorienteret indsats vil bl.a. fordre internationale aftaler. Danmark kan spille en rolle og bl.a. udnytte sin plads i Sikkerhedsrådet til at sætte kravet om internationale aftaler på dagsordenen. Min forventning er, at internationale aftaler kan bidrage til at kanalisere økonomiske resurser fra udnyttelse af værdifulde mineraler og andre naturresurser til de fattige, der bebor områder med værdifulde mineraler.
– Omfordeling af byrderne ved naturbeskyttelse. Fordi omkostningerne ved beskyttelse af internationale interesser til sikring af biodiversiteten bæres af de lokale samfund, og fordi naturbeskyttelsesinitiativer fremmer biomasse-fattigdommen, virker udviklingshæmmende og endda direkte fattigdomsskabende. En fattigdomsorienteret indsats vil være fokuseret på, at der internationalt iværksættes kompensationsmekanismer, så de der ønsker naturbeskyttelse betaler de lokale samfund for beskyttelsen. Det forventes at skabe såvel lokal udvikling som effektiv naturbeskyttelse.
– Turisme til støtte for lokal udvikling. Der er en voksende turisme og især såkaldt naturturisme (også kaldet økoturisme) til Afrika, men afrikanerne får kun i begrænset omfang glæde af turismen. En fattigdomsorienteret indsats fordrer, at der iværksættes “pro-poor” turisme og i den forbindelse etableres internationalt accepterede afgiftssystemer med det primære formål at kanalisere resurser fra turismen til de fattige.
FLERE OG IKKE FÆRRE RESURSER TIL MILJØET
Ovenstående forslag til fattigdomsorienterede aktiviteter er fokuseret på relationerne mellem fattige og naturen/miljøet. Behovet for sammentænkning af miljø og fattigdomsreduktion er oplagt. Derfor synes det indlysende, at Danmark skal skærpe indsatsen omkring fattigdom og miljø.
I den sammenhæng er det tankevækkende, at Danmark, ifølge et notat udarbejdet af Knud Vilby for det danske miljø- og udviklingsnetværk, 92-gruppen, har skåret 1,6 milliarder kroner i den årlige bistand til miljøet (Knud Vilby 2005, 3).
Analysen fra 92-gruppen er baseret på sammenligninger af regeringens egne tal, der viser at den samlede miljø og miljørelaterede bistand til udviklingslandene for 2005 er på 2,7 milliarder kroner, men hvis planerne for 2001 var blevet fastholdt, skulle den have været på 4,3 milliarder i 2005 (Knud Vilby 2005, 3).
Det er umuligt at vurdere, hvilke konsekvenser nedskæringer af bistanden har haft og vil få for Afrikas fattige, men der er behov for at politikerne og i sidste ende regeringen vurderer, om en reduktion af miljøbistanden er forenelig med en fattigdomsorienteret bistandspolitik, især set på baggrund af sammenhængen mellem fattigdom og miljø.
Afslutningsvis kan det konstateres at Afrikapolitikken i tråd med regeringens forventninger næppe vender udviklingen og reducerer fattigdommen i Afrika. Det skyldes en lang række faktorer både i Afrika og i den måde bistandsaktiviteter gennemføres på, uden en direkte målrettet indsats med udgangspunkt i Afrikas fattige.
Danmark kan i fremtiden komme til at spille en vigtig rolle vedrørende støtte til Afrikas udvikling både som donor og på den internationale politiske scene. Det er forventeligt, at Danmark via pladsen i FNs Sikkerhedsråd vil sætte Afrika på dagsordenen. Afrikas behov for støtte synes større end nogensinde før.
Afrikapolitikken har en række udmærkede elementer, men hvis Afrikas fattigste skal hjælpes, så er der behov for en langt mere målrettet og visionær indsats. Et vigtigt element i en fattigdomsorienteret indsats er at tage udgangspunkt i Afrikas muligheder, og i hvorledes Danmark bedst støtter disse muligheder for at udnytte egne resurser.
For eksempel vil internationale aftaler, der støtter afrikanernes muligheder for at optimere indtægterne fra udnyttelse og beskyttelse af Afrikas værdifulde naturresurse, være et skridt i den rigtige retning.
STIG JENSEN var i perioden 1997- 2004 forsker på først Center for Udviklingsforskning (CUF) og senere Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS). Har omfattende felterfaring fra især Afrika og Østasien med den primære forskningsaktivitet i Zimbabwe.
Hans oprindelige forskningsmæssige udgangspunkt var problemstillinger omkring forvaltning af naturresurser i spændingsfeltet mellem lokale, nationale og internationale interesser. I de senere år særlig fokus på: Den politiske udvikling i Zimbabwe, Afrikas politiske udvikling, udvekslingsrelationer mellem Nord-Syd, med særlig fokus på Afrika.
