Udenrigsministeriet har lagt sin – meget åbenhjertige – vurdering af den vedtagne forfatning og Loya Jirga processen i Afghanistan ud på nettet. Vi bringer den in extenso.
Forfatningens indhold
Under Loya Jirgaens afslutningsceremoni holdt FNs særlige udsending, Lakmar Brahimi, sin afskedstale. Han begyndte sin tale til de delegerede med en ganske præcis karakteristik af den nye forfatning:
– Er der tale om en perfekt forfatning? – næppe. Vil forfatningen blive kritiseret både i Afghanistan og i udlandet? – sandsynligvis. Kan I alligevel være stolte? – ja. Der er opnået et godt resultat, som er blevet til under vanskelige omstændigheder.
Præsidentielt system
Kapitel 3, 4 og 5 i forfatningen beskriver henholdsvis præsidentens, regeringens og nationalforsamlingens rolle i det fremtidige politiske system (art. 60-109).
Præsidenten indtager en stærk position efter amerikansk forbillede, hvilket der reelt ikke blev stillet spørgsmål ved i løbet af Loya Jirgaen. Mange af artiklerne om forholdet mellem præsident, regering og parlament er dog uklart formuleret og kan i fremtiden give anledning til problemer.
Borgernes grundlæggende rettigheder
Det fastslås i præamblens pkt. 5, at forfatningen er vedtaget under iagttagelse af FN-pagten og i overensstemmelse med FNs Verdenserklæring om Menneskerettigheder.
Herudover er det fastslået i artikel 6, at staten bl.a. skal sikre demokrati og beskyttelse af menneskerettigheder, ligesom staten ifølge artikel 7 (1. pkt.) skal overholde FN-pagten, internationale traktater og konventioner som Afghanistan har undertegnet, samt FNs Verdenserklæring om Menneskerettigheder.
Afghanistan har bl.a. ratificeret følgende FN-konventioner: Konventionen om Borgerlige og Politiske rettigheder; Konventionen om Økonomiske, Sociale og Kulturelle rettigheder; Konventionen om afskaffelse af alle former for racediskrimination, Torturkonventionen, Konventionen om barnets rettigheder, samt Konventionen om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder.
Forfatningens kapitel 2 (artikel 22-59) indeholder en række nærmere bestemmelser om borgernes grundlæggende rettigheder og forpligtelser.
Rettighedskataloget, der er forholdsvis omfattende, indeholder såvel borgerlige og politiske rettigheder, f.eks. uskyldsformodningen i strafferetsplejen (artikel 25) og forbud mod strafbestemmelser med tilbagevirkende effekt (artikel 27), klassiske frihedsrettigheder såsom forbud mod tortur (artikel 29), sikring af ytringsfrihed (artikel 34), forenings- og forsamlingsfrihed (artiklerne 35-36) samt boligens og ejendomsrettens ukrænkelighed (artiklerne 38 og 40) som en række økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (artiklerne 43-54).
Den uafhængige Afghanske menneskerettighedskommission (Afghan Independent Human Rights Commission), hvis oprettelse og drift er støttet økonomisk af Danmark, får ifølge artikel 58 til opgave at overvåge og fremme menneskeretsudviklingen og -beskyttelsen i landet.
Klage til menneskerettighedskommissionen kan indgives af enhver, der føler sig krænket i sine grundlæggende rettigheder. Kommissionen kan herefter indbringe sagerne for de relevante juridiske instanser (”the legal authorities”) og dér bistå de pågældende klagere.
Der er imidlertid flere steder i forfatningen indsat bestemmelser om, at udstrækningen af de nævnte garantier reguleres nærmere ved lov. Herved er der på en række områder givet mulighed for, at statslige indgreb i borgernes rettigheder kan finde sted under forudsætning af fornøden hjemmel i lovgivningen.
F.eks. fastslås det i artikel 2, stk. 2, at personer med andre trosretninger end Islam har ret til at udøve deres religion indenfor lovgivningens rammer. Et andet eksempel ses i artikel 23 om retten til liv. Her er det fastslået, at ingen kan berøves retten til liv, medmindre der er hjemmel herfor i loven.
Det nærmere indhold af en række af de grundlovsfæstede rettigheder skal således fastlægges i den sekundære lovgivning. De fleste af forfatningens artikler om borgernes rettigheder og forpligtelser har derved fået karakter af rammebestemmelser, som skal udfyldes med tiden.
Islam og menneskerettigheder
Der blev på et forholdsvist tidligt tidspunkt af Loya Jirgaen opnået enighed om formuleringerne vedrørende islams rolle i forfatningen.
Fortalerne for en stærkere islamisk indflydelse, herunder fortalere for indførelsen af sharia, fik ikke opbakning i arbejdsgrupperne nedsat ved Loya Jirgaens begyndelse. De stillede sig tilfreds med en stramning af artikel 3, som nu specificerer, at ingen lov må være i modstrid med ”the beliefs and provisions of the sacred religion of Islam”.
Artiklen skal dog sammenholdes med artikel 7, som specifikt refererer til internationale konventioner, og forfatningens kapitel 2, som omhandler borgernes rettigheder og pligter.
Der er imidlertid ingen tvivl om, at afvejningen mellem de islamiske principper og internationale menneskerettigheder bliver et af de mest centrale fortolkningsspørgsmål i fremtiden.
Kvinders rettigheder
Specifikt med hensyn til kvinders rettigheder fremgår det af artikel 22, at mænd og kvinder besidder de samme rettigheder og pligter. Endvidere bør det nævnes, at kvinder er sikret ca. en fjerdedel af pladserne i parlamentets førstekammer (Wolesi Jirga) og ca. en sjettedel i overhuset (Meshrano Jirga).
Minoriteter
Et af de mest kontroversielle emner i forfatningen var spørgsmålet om minoritetssprogenes placering, et spørgsmål der især blev fremhævet af uzbekerne, som udgør landets tredjestørste etniske gruppe.
I det oprindelige udkast var kun pashtu og dari fremhævet som officielle sprog. Spørgsmålet havde stor symbolsk betydning, ikke mindst fordi det af de delegerede fra de etniske minoriteter blev set som en test på pashtunernes kompromisvilje.
Det var den sidste knude, som blev løst under forhandlingerne. Det blev indføjet, at udover pashtu og dari vil landets øvrige minoritetssprog være officielle sprog i de områder, hvor et flertal taler sproget (art. 16).
Desuden fik de øvrige etniske grupper den indrømmelse, at der vil være 2 vicepræsidenter (i det oprindelige udkast var der kun een), som skal annonceres forud for præsidentvalget; hvilket øger sandsynligheden for, at vicepræsidenterne vil blive hentet fra andre etniske grupper end præsidentens.
I artikel 20 blev det endvidere indføjet, at den afghanske nationalsang skal indeholde navne på alle de etniske grupper i landet.
Fortolkning af forfatningens bestemmelser
I det oprindelige udkast var fortolkningsbeføjelserne udelukkende tildelt højesteret, herunder bemyndigelse til at rejse fortolkningsspørgsmål på eget initiativ (art. 121).
Denne formulering har været kontroversiel, idet den afghanske højesteret hidtil har været domineret af konservative, religiøse mullaher, og hvis domstolens sammensætning forbliver uændret, må dette forventes at trække forfatningsfortolkningen i en markant islamisk retning.
I den endelige forfatning er højesterets initiativret fjernet, og der er videre indføjet en kortfattet artikel 157, der etablerer en uafhængig kommission, som skal overvåge implementeringen af forfatningen (medlemmerne vil blive udpeget af præsidenten). Fortolkningen af forfatningen vil således afhænge af den fremtidige sammensætning af højesteret og den kommende kommission – og kommissionens mandat.
Afvikling af valg
I det oprindelige udkast var der foretaget en opdeling mellem præsident- og parlamentsvalg, hvor præsidentvalget skulle holdes først, nemlig 6 måneder efter forfatningens vedtagelse. I den endelige forfatning er der i stedet indføjet en hensigtserklæring om, at der skal arbejdes for at holde begge valg på samme tid (art. 160).
Der er imidlertid ikke indføjet en tidsramme, heller ikke for en eventuel udskydelse af parlamentsvalget. FN oplyste uformelt under Loya Jirgaen, at de ville være i stand til at arrangere præsidentvalget i juni 2004 eller et dobbeltvalg senere på året, men at det ikke var praktisk muligt at gennemføre både præsident- og parlamentsvalg i juni 2004.
Vurdering af den politiske scene
Udarbejdelsen af den nye forfatning, og i særdeleshed selve afholdelsen af Loya Jirgaen, har været en god mulighed for at aflæse bevægelserne i det politiske landskab.
Der forekommer at være sket en del forskydninger i løbet af de seneste måneder, og en række prominente profiler synes at være kommet svækket ud af Loya Jirgaen. Omvendt er der opstået en situation, hvor der synes at være et mindre klart defineret lederskab, hvilket kan føre til øget spænding. En række markante tendenser kan fremhæves efter Loya Jirgaen:
Jihadi-lederne
I lighed med Emergency Loya Jirgaen i juni 2002 blev en række af de gamle ledere fra Jihad-bevægelsen mod den sovjetiske besættelse tildelt stor opmærksomhed ved begyndelsen af den konstitutionelle Loya Jirga; en række af disse ledere blev ikke valgt i provinserne, men direkte inviteret af præsident Karzai.
Tidligere præsident Rabbani (den anden præsident efter kommunisternes fald), Ustad Sayyaf, Ayatollah Mosheni og general Dostum var blandt de delegerede, som fik lov til at indtage første række i plenum.
De 3 førstenævnte er præget af et stærkt konservativt, religiøst livssyn, men deres radikale politiske og religiøse holdninger er næppe repræsentative for den generelle afghanske befolkning. En kombination af deres betydelige personlige formuer og forskellige former for intimidering gav dem imidlertid kontrol over en stor del af de delegerede i plenum ved Loya Jirgaens start.
Det mest åbenlyse eksempel på intimidering var truslerne mod en kvindelig delegeret, Malalay Joya, på Loya Jirgaens fjerde dag. Joya beskyldte fra talerstolen visse grupper for at dominere processen og anbefalede, at de afghanske krigsherrer skulle stilles for en international domstol for deres ugerninger.
Omkring 50-60 ophidsede mandlige delegerede forsøgte på det tidspunkt at storme podiet for at stoppe Joya, som kun med besvær med hjælp fra FN-personalet og andre kvindelige delegerede blev hjulpet ud af teltet.
Derefter fik Sayyaf lov til at gå på podiet og annoncerede, at alle, der beskyldte Mujaheddin-ledere for at være kriminelle, selv burde stilles for en domstol, og at formanden skulle formene dem adgang til Loya Jirgaens talerstol, hvilket formanden straks tilsluttede sig.
Men det var trods Jihadi-ledernes muligheder for at dominere i plenum, reelt meget begrænsede fingeraftryk de formåede at sætte på forfatningen, og de havde ikke opbakning til at blokere dens endelige vedtagelse.
Dette skyldes bl.a., at de væsentligste forhandlinger fandt sted bag lukkede døre. Det kan umiddelbart forekomme mindre demokratisk, men det havde næppe været muligt at have en konstruktiv debat om de kontroversielle spørgsmål blandt 502 delegerede.
De svære afsluttende forhandlinger vedrørte følsomme emner, herunder minoritetssprog, reference til kampen mod Taliban, samt spørgsmålet om antallet af vicepræsidenter. Emner som risikerede at dele forsamlingen langs etniske skillelinjer.
Stærkere pashtunsk position
Et andet markant træk under Loya Jirgaen har været det overraskende stærke sammenhold blandt de pashtunske delegerede.
I forbindelse med Emergency Loya Jirgaen i juni 2002 spillede pashtunerne en tilbagetrukket rolle, selv om de udgør den største etniske gruppe i landet og traditionelt har domineret afghansk politik, mens tadsjikerne var i førersædet. Det var nemlig dem, der var rygraden i den Nordlige Alliance, som med bistand fra den internationale koalition besejrede Taliban-regimet.
Der forekommer imidlertid at være sket et afgørende politisk skift. Der er næppe grund til at tro, at de stærke, pashtunske stammer har lagt alle deres interne uoverensstemmelser bag sig, men pashtunerne har under Loya Jirgaen været i stand til at forene sig i bestræbelserne på at sikre markante pashtunske fingeraftryk i den nye forfatning.
Svækket tadsjikisk position
Efter Taliban-styrets fald har tadsjikerne, især gruppen fra Panjshir-dalen, spillet en afgørende rolle i det politiske spil. Tadsjikerne har lagt beslag på flere centrale ministerposter, og den dominerende figur har været vicepræsident og forsvarsminister Fahim.
Under Loya Jirgaen har tadsjikerne ikke været i stand til at danne slagkraftige alliancer og været henvist til rollen som største minoritet. Lederskabet blandt tadsjikerne er på nuværende tidspunkt uklart og det er for tidligt at vurdere, om tadsjikerne i fremtiden vil vælge en konfrontatorisk tilgang eller vil tilstræbe en mere konstruktiv strategi, hvor de i højere grad vil forsøge at lave politiske alliancer.
Set i lyset af den stærkere pashtunske position er det ikke overraskende, at de øvrige etniske grupper har talt meget om risikoen for pashtunsk dominans.
I de sidste dage af Loya Jirgaen var der en meget spændt stemning mellem de forskellige etniske grupper, og der var en reel risiko for at nogle af minoritetsgrupperne ville udvandre. De pashtunske delegerede besad majoriteten i forsamlingen og ville have haft mulighed for at trumfe deres forslag igennem, hvis det var endt med en afstemning om de kontroversielle artikler.
En sådan tilgang ville have ført til en meget alvorlig splittelse af den afghanske befolkning. Set i det lys var det afgørende, at det lykkedes at nå til enighed med konsensus og dermed give Loya Jirgaen et afsluttende skær af national forsoning.
De delegeredes indtryk af processen
I den fremtidige bedømmelse af forfatningen vil det have stor betydning, hvorledes den vil blive fremlagt ude i provinserne af de 502 delegerede, og hvordan radio og Tv-transmissionerne er blevet modtaget af den afghanske befolkning. Det er ikke muligt at komme med en præcis vurdering, men flere hensyn gør sig gældende.
Der vil utvivlsomt være flere delegerede, som har været utilfredse med de mange drøftelser bag lukkede døre og som føler, at de er holdt uden for indflydelse. Den negative opfattelse vil blive forstærket, hvis disse delegerede føler, at deres etniske gruppe ikke er tilstrækkeligt tilgodeset i den nye forfatning.
Omvendt har en lang række delegerede givet udtryk for stolthed over at have været en del af en historisk begivenhed.
Der har hos denne gruppe været en forståelse for, at de svære afsluttende forhandlinger nødvendigvis måtte foregå bag lukkede døre, mens de menige delegerede havde mulighed for at præge debatten i arbejdsgrupperne nedsat ved Loya Jirgaens begyndelse. For denne gruppe har det haft stor betydning, at det lykkedes at opnå konsensus om den endelige tekst.
En række yderligere faktorer kan have været med til at skabe en mere positiv vurdering af forfatningsprocessen.
For det første var der 4 dage under Loya Jirgaen (mens en redaktionskomite søgte at udforme et revideret forfatningsudkast), hvor de delegerede fik mulighed for at fremlægge deres daglige problemer fra de respektive provinser. Der var mange gode og nuancerede indlæg, og de delegerede satte tydeligvis pris på muligheden for at blive hørt, både af størstedelen af regeringen, som var til stede i salen, og i de nationale medier.
Flere ministre tog efterfølgende imod tilbuddet om at præsentere deres politik og resultater fra Loya Jirgaens talerstol. Især finansminister Ashraf Ghani leverede en stærk tale, som modtog mange klapsalver fra de delegerede, da han talte om administrative reformer herunder anti-korruptions tiltag, regelbaseret inddrivelse af skatter og afgifter, gennemskuelig administration.
Det har endvidere betydning, at præsident Karzai under afslutningsceremonien annoncerede, at han ville mødes med alle delegerede, inddelt efter provinser, i præsidentpaladset efter Loya Jirgaen. Det har givet de delegerede en ekstra mulighed for at drøfte deres respektive problemer med præsidenten og de centrale ministre.
Endelig skal man ikke undervurdere betydningen af den afsluttende ceremoni, hvor en lang række delegerede og hele forfatningskommissionen modtog udmærkelser af præsidenten. Disse aspekter har for mange delegerede væsentlig symbolsk betydning og er med til at skabe en fornemmelse af at være en del af den politiske proces.
Loya Jirgaen har ligeledes været en mulighed for at identificere nyt lederskabspotentiale. En stor del af de delegerede er blevet udvalgt i provinserne gennem en relativt fair valgproces og har været legitime repræsentanter for deres bagland.
For mange er det fortsat vanskeligt at bryde helt med de traditionelle Jihadi-ledere, men som nævnt synes der at ske en del politiske forskydninger på nuværende tidspunkt.
De kommende måneder vil vise om det vil være muligt at fremme dannelsen af en ny politisk generation ved i højere grad at inddrage de demokratisk valgte delegerede i den politiske proces, både i provinserne og på centralt niveau.
Det bør nævnes, at det ofte var de kvindelige delegerede, som markerede sig stærkest i plenumdiskussionerne og turde tale de traditionelle ledere imod.
Konklusion
Forfatningsudkastet var ikke, hvad moderate afghanere og udlandet havde drømt om, men omvendt heller ikke det, man kunne have frygtet. Den vurdering kan overføres til den endelige forfatning.
Med de indgåede kompromiser på Loya Jirgaens sidste dag fremstår den endelige forfatning som forbedret i forhold til udkastet, og betydningen af den afsluttende konsensus bør ikke undervurderes.
Hvor folkelig accepteret forfatningen vil blive, kan kun fremtiden afsløre. Meget er overladt til, og vil afhænge af, den kommende detailfortolkning af forfatningen.
Kilde: www.um.dk
