Her et udvidet resume af den netop offentliggjorte evaluering af Industrialiseringsfonden for Udviklingslandene, IFU. Resumeet er foretaget af Danidas Evalueringskontor.
1. Konklusioner
IFU har – siden fonden blev oprettet af den danske regering i 1967 – udviklet en unik ekspertise. Behovet for udviklingsfinansieringsinstitutioner (DFIs) er ikke blevet mindre i årenes løb. Evalueringen vurderer således, at der også i de kommende år er behov for IFU som en selvstændig institution, men at måden, fonden arbejder på, bør tilpasses for at imødekomme eksterne krav samt de stadig forandrede/ foranderlige vilkår i IFUs 3 geografiske hovedregioner.
IFU virker indenfor sit mandat. Mandatet kan dog fortolkes på flere måder, spændende fra at optimere udbyttet ved at investere i de mere velstående u-lande til at optimere udviklingseffekten ved at lede investeringerne hen til de fattigere lande, hvor der set i et globalt perspektiv er større behov for investeringer.
Evalueringen konkluderer, at IFU kunne placere en større andel af sine investeringer i de fattigere u-lande, og at fonden sammen med andre DFIs kunne undersøge og udvikle redskaber, der kan fremme investeringsklimaet i disse lande. Skønt der over årene har været adskillige diskussioner om IFUs mandat og formål, har dette ikke resulteret i en genfortolkning eller ændring af mandatet.
Mellem 1996 og 2000 tilførte den danske regering IFU 750 mio. kr. i grundkapital. Formålet med tilførslen var at ændre profilen på IFUs projektportefølje ved at fokusere investeringerne på de fattigere udviklingslande – ikke mindst de afrikanske.
Investeringer i LDC-lande næsten halveret
Profilen på projektporteføljen blev ændret i retning af flere IFU investeringer i Afrika i den pågældende periode. Kapitaltilførslen forhindrede dog ikke, at andelen af IFU-projekter i de mindst udviklede lande (LDCs) næsten blev halveret efter 1996 sammenlignet med situation før 1996.
IFUs investeringsprojekter er i overvejende grad drevet af efterspørgslen fra de danske partnere, men bestræbelserne fra 1996 til 2000 viser, at IFU med aktive, politikdrevne tiltag har mulighed for at ændre profilen på projektporteføljen i en ønsket retning.
(VK)Regeringens beslutning om udlodning af grundkapital fra IFU til den danske stat på 750 mio. kr. i 2004, giver anledning til væsentlige genovervejelser af IFUs strategi for 2003-07, samt af fondens virkemåde.
IFUs 5-årige strategier kunne være et effektivt planlægnings- og overvågningsinstrument for fondens aktiviteter ved at indarbejde kvalitative og kvantitative mål og tilhørende succeskriterier i strategierne.
Ud fra målsætningen om “erhvervsmæssig udvikling” foreslår evalueringen, at der indarbejdes flere muligheder for forbedring af erhvervsklimaet i de lande, hvor der er en kritisk masse af (tilstrækkeligt mange) IFU-støttede projektselskaber. Etableringen af regional- eller rådgiverkontorer vil i sig selv være et middel til at tiltrække nye investeringer og forbedre erhvervsklimaet i prioriterede regioner.
De fleste europæiske udviklingsfinansieringsinstitutioner, der er medlemmer af organisationen EDFI, har afbundet deres aktiviteter fra nationale virksomheder, men de har stadig bevaret deres nationale kundekreds.
IFU for dansk
IFUs binding til danske virksomheder begrænser fonden i dens samarbejde med andre EDFIs og med lokale finansielle institutioner i værtslandene med hensyn til at tackle nationale eller lokale udviklingsbehov.
Evalueringen forventer ikke, at en afbinding fra danske virksomheder vil ændre drastisk på IFUs samarbejdsmønster med dansk erhvervsliv, men det vil bibringe IFU nogle yderligere redskaber til at fremme politikdrevne tiltag.
IFUs bestyrelse arbejder udførligt med projektgodkendelser. Det lader til at tage det meste af bestyrelsens tid og efterlader begrænset tid til strategiske overvejelser. Fortolkning af IFUs formål i forhold til de hastigt foranderlige sociale og økonomiske forhold forårsaget af globaliseringen fordrer væsentlige strategiske overvejelser.
Det er lykkedes IFU at omstrukturere organisationen, således at fonden reagerer mere effektivt på de forskelligartede opgaver, der ligger i at administrere en projektportefølje i mange lande. De regionale kontorer, rådgivernetværket og den stigende involvering af lokale professionelle forbedrer IFUs effektivitet og produktivitet.
Det må forventes, at IFUs arbejde vedbliver at være arbejdskraftintensivt. Da IFUs investeringsniveau og arbejdsbyrde ikke forventes at falde, er der fra et produktivitetssynspunkt intet umiddelbart behov for at reducere antallet af ansatte.
Størstedelen af projektselskaberne er veldrevne og frembringer positive lokale effekter i værtslandene, hvad enten det drejer sig om lav- eller middelindkomstlande. Danidas Miljø- og Træningsfond har i flere tilfælde resulteret i en mere omfattende hensyntagen til miljøforhold end ellers ville have været tilfældet.
IFU har succesfuldt udviklet projektformen for både store og små projektselskaber. IFU forekommer dog at være mindre godt rustet til at have med små danske partnere og små og mellemstore virksomheder at gøre. Et samarbejde med velfungerende lokale finansielle institutioner i lande, hvor IFU er veletableret, kunne i dette tilfælde være et mere effektivt middel til at støtte udvikling af små og mellemstore virksomheder.
IFUs bidrag gør generelt en stor forskel i projektplanlægnings-, implementerings- og driftsfaserne, uanset hvordan landenes erhvervsklima er, og hvor ressourcestærke partnerne er.
IFUs økonomiske bidrag er mindre væsentligt, når fonden samarbejder med veletablerede, internationalt erfarne og store danske virksomheder i lande med et godt erhvervsklima. Disse investeringer er forholdsvis sikre.
IFUs økonomiske bidrag er forholdsmæssigt mere betydningsfuldt, når denne type danske partnere investerer i lande med et dårligt erhvervsklima. I modsætning hertil gør IFUs økonomiske bidrag en stor forskel, når fonden har at gøre med mindre erfarne og små danske virksomheder i lande med et dårligt erhvervsklima, hvor der er forholdsvis lav sikkerhed for investeringerne.
IFUs procedurer er generelt blevet væsentligt forbedrede i de senere år. Dog forekommer procedurerne for hensættelse til tab, samt forpligtet og uforpligtet kapital at være unødigt konservative.
Lånenes andel af de samlede investeringer er steget over tid. Denne praksis begrænser på forskellige måder den forskel, IFUs bidrag gør. Monitoreringen af IFUs virke reflekterer ikke på en hensigtsmæssig måde IFUs målopfyldelse som fond, hvad udviklingsstrategier og succeskriterier angår.
Dårlige årsrapporter og begrænset information
IFUs årsrapporter giver ikke præcise oplysninger om realiserede tab og status for igangværende projekter. IFU’s kommunikationsstrategi er ikke i særlig vid ustrækning møntet på potentielle nye partnere og giver kun offentligheden begrænset adgang til information om fonden.
2. Resultater
Relevans
IFUs investeringsprojekter har fremmet økonomisk aktivitet i u-landene. IFUs investeringsstrategier er hovedsageligt bestemt af de danske partneres investeringsinteresser, snarere end af de globale behov for DFIs interventioner.
Fordelingen af IFU-projekter på regioner har ændret sig over tid. Latinamerika dominerede op til midten af 1970erne, og Afrika fra midten af 70erne til midten af 80erne.
Fra midten af 1980erne ændrede billedet sig, og Asien blev den dominerende region. Den relative andel af IFU investeringer i LDCs er faldet efter 1996, og porteføljen i Afrika er blevet mindre fokuseret på de fattigste lande.
Udvikling af den private sektor og erhvervsudvikling har fået stadig større betydning i donorernes udviklingsbistand i takt med. at man har erkendt sektorernes betydning for samfundsudviklingen generelt.
IFUs lovbestemte mandat og formål kunne følgelig fortolkes i dette perspektiv. Skønt der har været adskillige diskussioner om IFUs mandat og formål, har den generelle holdning hos IFUs ejer og bestyrelse været, at IFU skulle koncentrere sig om direkte investeringer, og en genfortolkning eller justering af mandatet har således ikke fundet sted.
En bredere fortolkning af IFUs formål omfattende støtte til erhvervsudvikling ville indebære supplerende tiltag, i form af bløde redskaber, til dem, der direkte genererer økonomisk aktivitet.
Effekter
De fleste IFU-projekter har positive udviklingseffekter. Mange af de danske partnere, IFU arbejder sammen med, er i stand til at frembringe positive udviklingseffekter, uafhængigt af IFU.
Mange positive resultater
I alle regioner har investeringer i humankapital gennem træning og involvering af lokale ansatte, samt ændrede ledelsesforhold været hovedkarakteristika for de danske virksomheders aktiviteter. IFUs investeringsprojekter har i høj grad frembragt positive resultater for de danske virksomheder og fremmet deres internationalisering.
Bæredygtighed
I egenskab af fond er IFU særdeles finansielt bæredygtig. På trods af, at IFU har registreret en nettofortjeneste, har fonden ikke fremvist et driftsoverskud fra sine investeringsaktiviteter gennem de sidste 3 år (1999-2001). Dette skyldes hovedsageligt meget store hensættelser til forventede tab på investeringer, som dog er godkendt af både bestyrelse og revisor.
Derimod fremstår det som om, fondens overskud stammer fra indtægterne fra den store kasse- og obligationsbeholdning. Fondens politikker angående hensættelser til tab samt rådigheden over likvid kapital har været meget forsigtige med henblik på at have en finansielt robust og troværdig institution.
Stor levedygtighed i Asien
Trefjerdedele af projekterne i Asien, som evalueringen har vurderet, vil sandsynligvis være levedygtige. Nogle projekter blev dog aldrig til noget, fordi IFU og de danske partnere revurderede projekterne før udbetaling fra IFU og konkluderede, at de højst sandsynligt ikke ville være levedygtige.
Mindre levedygtighed i Latinamerika
Halvdelen af alle projekter i Latinamerika har økonomiske vanskeligheder, der truer deres levedygtighed; IFU har udvist betydelig opfindsomhed i at løse truende problemer, og de fleste projekter har kunnet fortsætte fra et bedre udgangspunkt efter IFUs indgriben.
Og mindst levedygtighed i Afrika
I Afrika vurderes det, at over halvdelen af de valgte projekter finansielt set ikke er levedygtige – nogle af årsagerne hertil er dårlig projektforberedelse og vurdering af partnerne, for stor forladen sig på andre danske erhvervsudviklingsinstrumenter, utilstrækkelig overvågning, samt IFUs manglende engagement i bestyrelsesarbejdet i projektselskaberne.
Dertil kommer, at IFUs projektportefølje i Afrika er blevet påvirket af betydelig politisk og økonomisk uro. Det har bidraget til, at porteføljen er spredt tyndt ud over mange lande på kontinentet.
De mange politiske konflikter på tværs af det afrikanske kontinent, der ændrer relativt velfungerende lande til ustabile, skaber et dårligt investeringsklima, der gør det svært at tiltrække nye udenlandske investeringer.
Produktivitet
Produktiviteten i IFUs administration kan vurderes ud fra antallet af nye projekter per år, samt det årlige investeringsvolumen per medarbejder.
Antallet af igangværende projekter per medarbejder var 1,5 i perioden 1970-90, hvorefter det steg markant til 4,5 i slutningen af 1990erne. Antallet af nye projekter fulgte samme tendens. Produktiviteten i IFUs administration stiger med færre, men større projekter.
De 10 største danske partnere stod for 28 procent af alle projekter, og de 10 største partnere målt som andelen af IFUs samlede investeringer er tildelt 47 pct. af IFUs totale bevilgede beløb.
IFUs Afrika-politik fra 1996 sigtede på at øge antallet af nye projekter per år i Afrika fra 5 til 15 og øge det årlige investeringsbeløb fra 10 mio. til 40 mio. kr.
Antallet af nye projekter blev mindre end forventet, men investeringsbeløbet oversteg målet, fortrinsvis på grund af meget store investeringer i cement og container virksomhed – meget af dette blev hjulpet på vej af Danidas kapitaltilførsel til IFU. Det beløb, der hvert år krævedes udbetalt og konteret under Danidas kapitaltilførsel, blev således delvist nået ved at investere i nogle få, store projekter.
IFU har undergået betydelige organisatoriske ændringer siden fondens oprettelse i 1967. En større omstrukturering blev igangsat fra januar 2002, hvad der øgede IFUs produktivitet betydeligt.
I de seneste år har IFU forbedret sine før-investerings- og exitprocedurer baseret på indhøstede erfaringer. Danske og lokale partnere samt myndigheder i modtagerlandene opfatter generelt IFU som en kompetent og velrenommeret institution.
IFU udnytter ikke sine finansielle ressourcer på en effektiv måde.
IFUs indtægt fra projektinvesteringer bliver midlertidigt placeret i obligationer. At næsten halvdelen af IFUs totale nettoformue er placeret i obligationer og kontanter indikerer en lav grad af kapitaludnyttelse til investeringer i projekter.
Dertil kommer, at IFU kun i meget begrænset omfang har lånt (eftersom dette ikke blev accepteret) eller syndikeret kapital ved at bruge sin egenkapital som garanti for en udvidelse af kapitalgrundlaget til brug for nye og større investeringer.
Disse forhold kunne antyde, at IFU har haft visse vanskeligheder ved at udvikle og udvide en profitabel og bæredygtig portefølje svarende til fondens institutionelle kapacitet.
Målopfyldelse
IFUs formål er til en vis grad blevet opfyldt. Potentialet er dog ikke blevet udnyttet fuldt ud som følge af koncentrationen på lande, der allerede har gunstige erhvervsklimaer, og på danske partnere, der besidder de nødvendige finansielle ressourcer og har indgående international erfaring.
Dertil kommer det store beløb, der er investeret i obligationer, og det meget begrænsede omfang af fremmedfinansiering af investeringer, hvilket også har bidraget til, at det fulde potentiale for opfyldelse af formålet ikke er mødt.
Globalt set er udenlandske direkte investeringer koncentreret på nogle få lande, hvoraf de fleste tilhører gruppen af mere velstående udviklingslande, som kan tilbyde bedre rammebetingelser end i lavindkomstlandene.
For megen cement og kemi
Andelen af IFU-investeringer i gruppen af mindst udviklede lande (LDCs) faldt fra 17 procent før 1996 til 12 pct. efter 1996. IFUs investeringer er koncentreret i den industrielle produktionssektor. Nogle af de dominerende sektorer, f.eks. cement og kemisk produktion, er meget kapitalintensive og tiltrækker en uforholdsmæssig stor del af investeringerne.
At forlade sig på efterspørgslen fra et begrænset antal danske aktører i specifikke sektorer vurderes ikke at være en optimal måde for IFU at opfylde sit formål på.
Formålet med statens bevilling i 1996 er også kun til en vis grand blevet opfyldt med ekstrafinansieringen til fattige lande, især i Afrika, efter 1996.
Når man ser på IFUs investeringer i de fattige lande under ét, blev deres andel ikke ændret betydeligt med Danidas kapitaltilførsel. Kun 52 pct. af alle projekter, der modtog penge fra kapitaltilførslen, var nye IFU projekter, og blot 23 pct. var nye projekter i Afrika. 14 pct. af pengene blev brugt til gældseftergivelse af gamle projekter.
Danida reagerede på IFUs brug af kapitaltilførslen, da man erfarede, at en uforholdsmæssig stor del af den blev brugt til gældseftergivelse. Der blev ikke anvendt penge fra kapitaltilførslen til gældseftergivelse i 1999-2000.
3. Anbefalinger
Anbefalingerne er rettet til ejeren, IFUs bestyrelse og ledelsen. Baseret på evalueringens ob-servationer og konklusioner anbefales det at:
Den institutionelle ramme:
IFU fortsætter som en uafhængig og selvstyrende, statsejet institution med bestyrelse, ledelse og administration.
Strategi:
Den nuværende praksis med at forberede strategier med et regionalt fokus bør opretholdes. De fattigste lande bør have større opmærksomhed.
Engagementsgrænserne for lande, partnere, projekter og sektorer bør revideres. IFU bør sammen med andre DFIs bidrage til at forbedre rammebetingelserne for erhvervsudvikling. De regionale kontorer bør have mandat til at lave udkast til policy-anvisninger til videre overvejelse i IFUs management og bestyrelse.
Samarbejdsmulighederne mellem IFU og Danidas erhvervsudviklingsinstrumenter bør udbygges yderligere. IFU bør også udforske nye områder for samarbejde med de andre DFIs.
Formål:
IFUs formål bør ændres, således at bindingen til danske partnere ophæves. Formålet bør fastholde IFUs udviklingsmæssige rolle i overensstemmelse med den danske udviklingspolitik.
Formålet fra 1976 bør genfortolkes eller modificeres, således at det bringes i overensstemmelse med Danidas “Erhvervsudvikling – en fælles opgave. Handlingsprogram for dansk støtte til erhvervsudvikling i udviklingslandene, 2001”.
Bestyrelsens sammensætning:
Sammensætningen bør sikre, at kompetencen samlet set er til rådighed for at kunne matche IFUs formål og aktivitetsområder. Udenrigsministeriets bestyrelsesmedlemmers rolle som repræsentanter for regeringen bør afklares. Strategiske overvejelser og diskussioner bør spille en mere betydningsfuld rolle på bestyrelsesmøderne.
Menneskelige ressourcer:
Antallet af ansatte bør på kort sigt forblive stort set som i dag, da det årlige investeringsniveau må forventes at stabilisere sig i de kommende år. Den alsidige tilgang til udvikling af menneskelige ressourcer – regionalkontorerne inkluderet – bør opretholdes.
Arbejdsmåde:
Den vigtigste arbejdsmåde bør fortsat være deltagelse i projektselskaber sammen med udenlandske og lokale partnere, sådan som det nu er relevant for det enkelte projektselskab. IFU bør dog tilstræbe engagement i den finansielle sektor, inklusive i lokale risikovillige kapitalfonde.
Det fulde potentiale i IFUs redskaber på virksomhedsniveau bør udnyttes og udvides med bløde redskaber, som mere overordnet bidrager til en forbedring af investeringsklimaet. Små og mellemstore virksomheder bør have større opmærksomhed.
Procedurer:
IFUs procedurer bør løbende opdateres, således at de afspejler fondens strategier og prioriteringer. Der bør udarbejdes procedurer til at opnå en mere hensigtsmæssig størrelse på hensættelser til tab samt på forpligtet og uforpligtet likvid kapital.
Det bør overvejes, om formuerne i IFU og Investeringsfonden for Østlandene (IØ) bør slås sammen, med behørigt hensyn til de to fondes respektive formål. Da Investeringsfonden for Vækstmarkeders (IFV) aktiviteter vil blive bragt til ophør, bør det videre overvejes at overføre igangværende projekter til IFU.
Procedurer til monitorering af IFUs målopfyldelse bør videreudvikles for at skaffe information om IFUs målopfyldelse som fond, både hvad angår investeringsstrategier, udviklingsstrategier og succeskriterier.
Kommunikationsstrategi:
Årsrapporterne kunne med fordel præsentere investeringsporteføljens faktiske performance mere nøjagtigt.
4. IFUs kommentarer
IFU er enig i hovedparten af evalueringens konklusioner og anbefalinger, og der er allerede fulgt op på mange af disse. De resterende vil blive behandlet på et kommende strategimøde i IFUs bestyrelse.
5. Danidas kommentarer
Evalueringen giver overordnet set et komplet, relevant og afbalanceret billede af IFU. Danida noterer med tilfredshed, at den overordnede konklusion er, at IFU har udviklet en unik ekspertise, og at de projekter, hvori IFU har deltaget som medinvestor, har været med til at fremme økonomisk aktivitet i u-landene. IFU har dermed opfyldt sit formål.
Danida har også noteret sig, at evalueringen finder, at de projekter, hvori IFU har deltaget i investeringen, i vid udstrækning har haft positiv indvirkning på de danske virksomheder og har fremmet deres internationalisering.
Danida har følgende kommentarer til evalueringens anbefalinger:
Om strategi
IFUs bestyrelse har for nogen tid siden – som en opfølgning af den Økonomiske Analyse som regeringen sidste år foretog af fonden – gennemført væsentlige ændringer og begrænsning af fondens investeringskriterier vedrørende lande, partnere, projekter og sektorer. De nye begrænsninger skal bringe investeringsreglerne bedre i overensstemmelse med fondens reducerede grundkapital.
Danida imod at ophæve bindingen til danske partnere
Danida er ikke enig i, at fonden bør ændre sit hovedsigte, som er at deltage i investeringer i u-landene sammen med danske virksomheder. Det er ikke fondens opgave at yde finansiel støtte til generelt at fremme investeringsklimaet i disse lande.
Danida støtter sådanne tiltag gennem andre erhvervsinstrumenter, f. eks. Privatsektorprogrammet. Danida er enig i, at IFU bør undersøge mulighederne for at udvide samarbejdet med andre investeringsorganisationer.
Om formål:
Danida er opmærksom på de generelle tendenser mod afbinding, men ser ikke umiddelbart noget behov for en lovændring på dette punkt for IFU. Danida har også noteret, at evalueringen ikke forventer, at en afbinding vil betyde væsentlige ændringer i IFUs samarbejde med danske virksomheder.
Danida finder, at IFU fungerer i overensstemmelse med den generelle danske politik for støtte til erhvervsudvikling i u-landene.
Om arbejdsmåde:
Danida er enig i, at investeringer sammen med små- og mellemstore virksomheder bør gives høj prioritet, men ønsker samtidig at understrege, at der bør opretholdes en passende balance mellem mindre og større virksomheder, samt at store virksomheder ikke bør udelukkes.
Evalueringen understreger helt rigtigt, at IFUs hovedformål er at investere direkte sammen med danske virksomheder, hvorfor investeringer via lokale investeringsfonde kun bør ske undtagelsesvist.
Om procedurer:
I medfør af regeringsbeslutningen om at reducere egenkapitalen med 750 mio. kr. har IFUs bestyrelse indført nye succeskriterier og investeringsbegrænsninger samt skærpet likviditetsstyring. Endvidere er kriterier for hensættelser ændret som følge af den nye regnskabslov.
Bestyrelsen har for nylig besluttet, at investeringer i de fattigere lande på Balkan og i de tidligere Sovjet-republikker kan foretages både af IFU og IØ. Dette er gjort for at maksimere udnyttelsen af grundkapitalen i de 2 fonde. Af den grund ser Danida ikke noget behov for at sammenlægge fondene.
Kilde: www.evaluering.dk
