Uklarhed og for få midler – Analyse af de seneste 4 års bevillinger til miljø i u-lande
Af Knud Vilby, journalist, forfatter og kommentator, specialist i u-landsforhold
92-gruppen – Forum for Bæredygtig Udvikling
c/o Danmarks Naturfredningsforening
Masnedøgade 20, 2100 København Ø
Tlf. 39 17 40 32, [email protected], www.92grp.dk
Introduktion
I forbindelse med offentliggørelsen af forslaget til finanslov for 2005 meldte regeringen ud, at den ville styrke Danmarks miljøindsats i udviklingsbistanden, afsætte yderligere 800 mio. kr. over 5 år og allerede i 2005 anvende mere end 2,7 milliarder kr. om året til miljø- og miljørelaterede aktiviteter under udviklingsbistanden.
Tallene overraskede folk, der beskæftiger sig professionelt med miljø og udvikling, og derfor besluttede 92-gruppens udvalg om miljø og bistand at se nærmere på prioriteringen af miljø i bistanden. Undersøgelserne tydede på, at der faktisk var noget, som ikke helt stemte.
På den baggrund bad 92-gruppen, der er et samvirke mellem danske miljø- og udviklingsorganisationer, Knud Vilby, tidl. næstformand i Det Rådgivende Udvalg for Danmarks Miljøbistand til Udviklingslande, om at sammenfatte og videreanalysere de til rådighed værende oplysninger om miljø i bistanden. Dette notat indeholder Knud Vilbys analyse.
Uklarhed og for få midler – Analyse af de seneste 4 års bevillinger til miljø i u-lande
Der er skåret 1,6 milliarder kr. i Danmarks årlige bistand til miljøet. Beskæringen i bistanden til u-landenes miljø er 3 gange større end den officielle udmelding på en halv milliard.
Regeringen har informeret Folketinget og offentligheden om, at dansk miljøbistand til udviklingslandene kun er blevet ramt af en engangsbesparelse på 500 mio. kr. i 2002, og at bistanden siden er opreguleret i takt med pris- og lønudviklingen.
Dette er ikke i overensstemmelse med den faktiske beskæring, som er langt højere. I 2005 er den reelle årlige besparelse 1,6 milliarder kr. eller mere end 3 gange så meget, som regeringens tal viser. Regeringen begyndte i 2002 med at skære 830 mio. kr. væk og ikke 500 mio. kr., som officielt erklæret. Og denne beskæring var ikke en engangsbesparelse. Den er videreført og øget siden.
Ifølge VK-regeringens opgørelser udgør den samlede miljø- og miljørelaterede bistand til udviklingslandene 2,7 milliarder kr. i 2005. Efter VK-regeringens egne beregningsmetoder ville bistanden have været 4,3 milliarder kr. i 2005, hvis den forrige SR-regerings planer fra 2001 var fastholdt. Der er på årsbasis forsvundet 1,6 milliarder kr.
Ved sin tiltræden gennemførte VK-regeringen en nedskæring i miljøbistanden og den miljørelaterede udviklingsbistand til u-landene på i alt 830 mio. kr. Den særlige miljøbistand til udviklingslandene blev beskåret med 560 mio. kr. (ikke kun 500 mio. kr. som oplyst af regeringen).
Regional miljøbistand og særlige miljøprogrammer under udviklingsbistanden blev derudover skåret med 140 mio. kr. Ifølge regeringen går 16 procent af den almindelige udviklingsbistand derudover til miljørelaterede programmer, og da denne bistand også blev beskåret, førte det til en yderligere beskæring af miljørelateret bistand på ca. 130 mio. kr.
De 830 mio. kr. var besparelsen i 2002. Siden er nedskæringerne vokset til 1,6 milliarder kr. årligt fordi
1) regeringen ikke har fulgt et bredt finanslovsforlig fra 1998, som begge regeringspartier var en del af, og som fastslog, at dansk miljøbistand til u-landene i 2005 skulle udgøre 0,125 pct. af den danske bruttonationalindkomst;
2) udviklingsbistanden ikke længere øges i takt med væksten i den danske bruttonationalindkomst, men kun i takt med pris- og lønudviklingen. Det fører til årlige reduktioner, som også rammer den miljørelaterede udviklingsbistand.
(Se opgørelserne og beregningerne i notatets bilag 1 og definitionen af bistandsbegreberne i bilag 2.)
Den danske beslutning om at blive et foregangsland med hensyn til miljøbistand blev taget under den konservativt ledede Schlüter-regering i 1992 (hvor Per Stig Møller dengang var miljøminister). Miljøbistanden blev øget og videreudviklet med stor opbakning fra Folketinget gennem 1990erne. Under den nuværende regering er der sket en stor reduktion. Regeringen har ikke oplyst, hvor stor reduktionen er.
Regeringen har engageret sig stærkt i international sikkerhedspolitik. Men den store reduktion i miljøindsatsen trækker i modsat retning. Verdensbankens præsident, James Wolfensohn siger i en rapport om den globale indsats i 2004, at en langt større indsats for miljøet er afgørende for planetens stabilitet.
Udviklingen i miljøindsatsen sker “alarmerende langsomt”, konkluderer Wolfensohn og føjer til: – Krigen mod miljømæssig ødelæggelse kan kun vindes, hvis der sker en afgørende forandring.
Danmark har været et foregangsland med miljøbistand, men i de sidste år er denne rolle svækket.
Manglende internationale miljøindsatser gør det også vanskeligt at nå de internationale 2015-udviklingsmål (MDG-målene) for fattigdomsbekæmpelse.
1. Ændrede opgørelsesmetoder og fejlagtig information
Regeringen har på en række punkter ændret statistikken for miljøbistand og Udenrigsministeriet har i visse tilfælde fejlinformeret offentligheden og Folketinget, herunder Folketingets Udenrigsudvalg. Regeringen har også siddet en anbefaling fra Rigsrevisionen overhørig. Rigsrevisionen anbefalede, at “der fremover inden årets start bliver udarbejdet en oversigt over årets resultatmål på overordnet niveau”.
Dette notat afdækker 7 konkrete dokumenterede eksempler på fejlinformation i forhold til Folketinget og offentligheden. Alle eksempler er fra tiden siden fremlæggelsen af forslaget til finanslov for 2005.
Eksempel 1: Procentsatser for miljørelateret bistand
I oktober 2004 angav Udenrigsministeriet i et svar til Folketingets udenrigsudvalg, at den miljørelaterede udviklingsbistand er opgjort til 16 procent af bistanden under paragraf 6.3 i finansloven ekskl. de komponenter, som medregnes med 100 pct. (klimaprojekter, den særlige bilaterale miljøbistand og bistanden til globalt miljø). Finanslovens paragraf 6.3 omfatter alle almindelige dele af dansk udviklingsbistand.
I et opfølgende svar Folketingets Udenrigsudvalg i december 2004 skriver Udenrigsministeriet, at beregningen af den miljørelaterede bistands størrelse tidligere var et skønsmæssigt overslag baseret på gennemsnitsbetragtninger over bistandens fordeling og sammensætning. Skønnet hvilede først og fremmest på en omfattende evaluering af Danmarks miljøbistand i 1996. De 16 pct. er et skøn baseret på det nævnte skønsmæssige overslag.
Dette svar er ikke i overensstemmelse med konklusionen i miljøevalueringen fra 1996. I denne evaluering skønner man, at 12-14 pct. af den bilaterale udviklingsbistand (direkte fra Danmark til andre lande) var miljørelateret, og 6-10 pct. af den multilaterale bistand til internationale organisationer var af miljømæssig karakter.
De miljørelaterede udgifter må på den baggrund formodes at ligge under 12 pct. Skønnet var baseret på et grundigt overslag efter finkæmning af en mængde projekter. Skønnet er meget lavere end regeringens skøn på 16 pct., og der er ikke fremlagt materiale, som peger på, at miljøet i dag skulle udgøre en langt større del af dansk udviklingsbistand end dengang.
Regeringen trækker ydermere de særligt miljørelaterede dele ud af bistanden og medregner dem med 100 pct. Det gjorde man ikke i miljøevalueringen, og en sådan beregningsform vil yderligere sænke den miljørelaterede andel af resten af bistanden, formentlig til 11-12 pct. i stedet for de anførte 16 pct.
Eksempel 2: Indregning af vand- og sanitetsprogrammer i Afrika
Udenrigsministeriet har reduceret det generelle bidrag til Den Afrikanske Udviklingsfond og i stedet afsat et tilsvarende beløb til vandaktiviteter gennem Den Afrikanske Udviklingsbank. Efter omprioriteringen indregnes hele dette vand- og sanitetsbidrag til banken på 375 mio. kr. over 5 år som 100 procent miljøaktiviteter. De 75 mio. kr. indregnes for 2005.
Opgørelsen er i strid med de internationale OECD-regler, der er grundlaget for opgørelsen af Danmarks og alle andre vestlige landes udviklingsbistand. Ifølge OECD og ifølge den danske miljøevaluering fra 1996 kan vand- og sanitetsaktiviteter kun indregnes, hvis de direkte fremmer miljømæssig bæredygtighed.
Man har ikke tidligere indregnet vand- og sanitetsprojekter med 100 pct .i den miljørelaterede bistand. De konkrete afrikanske vand- og sanitetsprojekter er endnu ikke udpegede og kendes derfor ikke. Der er mange eksempler på, at vandprojekter kan være en belastning for miljøet og give nye miljøproblemer, som f.eks. arsenik i drikkevandet i Bangladesh.
Eksempel 3: Indregning af klimaprojekter
Regeringen har afsat 200 mio. kr. til klimaprojekter, der beskrives som “erhvervelse af CO2-kreditter”. Dette beløb angives i Udenrigsministeriets svar til Udenrigsudvalget i oktober 2004 som bistand, der 100 pct. er miljørelateret bistand til udviklingslandene.
Bevillingen til erhvervelse af CO2-kreditter er ikke en bevilling på rammen for udviklingsbistand og vedrører ikke alene køb af sådanne kreditter i u-lande. De 100 mio. kr. administreres af Udenrigsministeriet og de andre 100 mio. kr. af Miljøministeriet.
De 100 mio. kr., der administreres af Miljøministeriet, går som hovedregel til såkaldt Joint Implementation (JI) i Østlande, som ikke er u-lande. Der kan dog være enkelte u-lande imellem dem. Hele puljen på 200 mio. kr. kan ikke indregnes som miljørelateret bistand til udviklingslandene.
Eksempel 4: Udmelding om vækst i den miljørelaterede udviklingsbistand
I juni 2003 udsendte regeringen sit bud på prioriteter i dansk udviklingsbistand i publikationen “En verden til forskel”. Heri hedder det, at der i årene 2004-2008 fortsat vil blive anvendt “mere end 2 milliarder kr. om året til miljø- og miljørelaterede aktiviteter under udviklingsbistanden”.
I publikationen “Prioriteter for Danmarks miljøindsats i udviklingslandene” fra 2004 skriver regeringen, at der fra og med 2005 vil blive “anvendt mere end 2,7 milliarder kr. årligt til miljø i udviklingssamarbejdet, stigende til mere end 2,8 milliarder kr. årligt i 2009”.
Ifølge Udenrigsministeriets udmeldinger er der på et år sket en stigning i den årlige miljøindsats på 700 mio. kr.
Denne stigning findes ikke. Der er ingen bevillinger, der kan begrunde tallene. Der er alene tale om, at regeringen er begyndt at opgøre miljøindsatsen på en ny måde og indregner mere som miljørelateret bistand end tidligere.
Eksempel 5: Den offentlige debat om miljøbistand
Regeringen bebudede i 2004 i hæftet “Sikkerhed, vækst og udvikling”, at miljøindsatsen i de kommende år styrkes markant. Regeringen afsætter “yderligere 800 mio. kr over de kommende 5 år til miljøindsatsen”. Det fører ifølge udviklingsministeren til “en samlet forhøjelse af miljøbistanden med ca. 800 mio. kr”.
I samme indlæg skriver ministeren, at beskæringen af miljøbistanden med 500 mio. kr. ved regeringens tiltræden var en engangsbeskæring: “Der er tale om en engangsbesparelse og ikke en nedskæring på miljøbistanden på 500 mio. kr. hvert år”, hed det.
Efter år med meget store beskæringer sker der nu en relativ vækst med gennemsnitligt 160 mio. kr. på årsbasis. Det præsenteres som en samlet forhøjelse på 800 mio. kr. Nedskæringen har været langt større end 500 mio. kr. pr. år, og den videreføres år efter år, men præsenteres til gengæld som en engangsbesparelse.
Efter regeringens egen beregningsmetode er nedskæringen fra 2002 til 2005 på i alt 4 gange 500 mio. kr. eller samlet 2 milliarder kr. i hele perioden. Ministeren taler om en engangsbesparelse på 500 mio. kr., men den årlige besparelse videreføres og stiger til 1,6 milliarder kr. årligt i 2005.
Eksempel 6: Information om regionalt miljøprogram i Mellemamerika
Regeringen har i hæftet “Sikkerhed, vækst og udvikling” oplyst, at en del af styrkelsen af miljøindsatsen består i, at der “udover de allerede forudsete nye faser af miljøsektorprogrammerne i Nepal, Bolivia og Nicaragua iværksættes et nyt regionalt miljøprogram i Centralamerika”. I første omgang udgør bevillingen 40 mio. kr. pr. år, der indregnes 100 procent som miljørelateret bistand.
Det fremgår ikke, at Danmark i 2001 havde forberedt støtte til et regionalt miljøprogram i Mellemamerika, som lå klar til Folketingets finansudvalg. Nedskæringerne af miljø- og udviklingsbistanden medførte, at programmet aldrig blev igangsat.
Det pludselig stop efter lang tids forberedelse medførte økonomisk tab og betydelige vanskeligheder for de regionale partnere i Mellemamerika. Regionens miljøministre havde svært ved at forstå den måde, den danske regering tolkede det officielle partnerskabsbegreb på. Selv om det “nye” program kun delvist bygger på det gamle forarbejde, “styrker” regeringen således miljøindsatsen ved at starte et miljøprogram, der kort tid før er blevet nedlagt.
Eksempel 7: Opgørelse af størrelsen af den samlede bistand til miljø i u-lande
I sin redegørelse til Folketingets udenrigsudvalg i oktober 2004 forklarer Udenrigsministeriet, hvordan man når frem til det nye og højere skøn for den miljørelaterede bistand.
I dette notat indregnes den særlige miljøbistand først med 100 procent. (Det er 366 mio. kr. til globalt miljø, 200 mio. kr. til klimaprojekter og 452 mio. kr. til bilateral miljøbistand).
Derudover indregnes 16 pct. af al anden udviklingsbistand med i alt 1,7 milliarder kr. Samlet når man dermed op på 2,7 milliarder kr.
Under globalt miljø medregnes i strid med OECD-reglerne 75 mio. kr. til vand- og sanitet i Afrika samt 40 mio. kr. til de tidligere bortskårne regionale miljøprogrammer i Mellemamerika. Under klimaprojekter medregnes 100 mio. kr., der er Øst-bistand og ikke udviklingsbistand (se bilag 1).
Der er tale om skøn, og det siger Udenrigsministeriet også. Men fra skønnet skal trækkes 75 mio. kr. til vand og sanitet, (medtaget i strid med OECDs regler), 100 mio. kr. til klimaprojekter i Østlande (ikke til udviklingslande) samt en væsentlig del af den generelle miljørelaterede udviklingsbistand.
Tages 12 procent som udgangspunkt i stedet for 16 pct. (se eksempel 1), skal opgørelsen af miljørelateret udviklingsbistand reduceres med 425 mio. kr. Den samlede reduktion er på ca. 600 mio. kr. Dermed kommer den miljørelaterede bistand “ned på” ca. 2 milliarder kr., svarende til det tal regeringen selv angav, indtil man i 2004 indførte de nye beregningsmetoder.
Som det fremgår af opgørelsen i notatets start (uddybet og forklaret i bilag 1), er sammenligningen mellem miljø- og miljørelateret bistand før og nu baseret på regeringens beregningsmetode.
Hvis de ovennævnte korrektioner af regeringens tal indregnes, og hvis kun 12 pct. af udviklingsbistanden indregnes som miljørelateret, får man andre og lavere tal. Så viser beregningerne, at den samlede miljø- og miljørelaterede bistand i 2005 ville være 3,7 milliarder kr., hvis (SR-regeringens) planer fra 2001 var fulgt, mens skønnet over den aktuelle 2005-bistand ville være på 2,1 milliarder kr.
Som det fremgår, ændres omfanget af regeringens beskæring og dermed forskellen mellem de 2 tal ikke. Beskæringen er stadig 1,6 milliarder kr. på årsbasis.
2. Manglende handlingsplan for miljøstrategien
Regeringen publicerede i 2004 en ny miljøstrategi. Det er “Strategien for Danmarks miljøindsats i udviklingslandene 2004 til 2008”. Regeringen har i sin brochure om Prioriteter for Danmarks miljøindsats i udviklingslandene (2004) understreget, at “regeringen lægger afgørende vægt på, at der kan fremvises resultater af det danske udviklingssamarbejde. Det gælder også på miljøområdet. Hver gang en ny miljøindsats sættes i gang, bliver der i dag arbejdet med at udvikle konkrete indikatorer for, hvordan man løbende kan måle, om der opnås de planlagte forbedringer og fremskridt”.
– I det danske samarbejde med udviklingslandene bliver der opstillet klare mål for indsatsen, og effekterne bliver løbende målt og vurderet, fastslår Udenrigsministeriet.
Miljøstrategien nævner by- og industrimiljø, bæredygtig energi og naturressourceforvaltning, som de indsatsområder, man vil koncentrere sig om. Det fremhæves, at de folkelige organisationer, NGOerne og internationale organisationer fortsat skal deltage i miljøindsatsen.
Der nævnes en række særlige problem- og indsatsområder omkring blandede kreditter, CO2-kreditter m.v. Mange indsatser vil blive integreret i strategierne for samarbejde med de danske programsamarbejdslande, men andre indsatser er tværgående eller multilaterale.
Strategien opstiller ikke klare mål for, hvad man skal nå på de forskellige områder. Når det siges, at man vil støtte gennemførelsen af konventionen om biologisk mangfoldighed, fremgår det ikke, hvordan og i hvilket omfang. Målene er også upræcise på de fleste andre områder.
Udenrigsministeriet har overfor Folketingets udenrigsudvalg afvist at lave en egentlig handlingsplan for den nye miljøstrategi. Gennemførelsen vil blive monitoreret (overvåget) som led i monitoreringen af den samlede udviklingsbistand, skriver ministeriet.
Udviklingsbistanden og herunder miljøbistanden i det enkelte land gennemføres på grundlag af mål- og resultatkontrakter mellem Udenrigsministeriet og den danske ambassade i det pågældende land.
Disse kontrakter omfatter kun den del af miljøbistanden, der direkte har med det enkelte land at gøre og ikke bistand til internationale organisationer og danske og internationale NGOer. De giver ikke mulighed for at sammenligne tværgående initiativer. De enkelte mål- og resultatstyringskontrakter betragtes som interne arbejdsdokumenter i Udenrigsministeriet og er ikke offentligt tilgængelige.
Udenrigsministeriet skriver i et svar til Udenrigsudvalget i december 2004, at “Folketinget og den danske offentlighed vil kunne følge gennemførelsen af de enkelte elementer i miljøstrategien gennem Danidas årsrapport, som bl.a. indeholder en beskrivelse af de resultater, der er opnået indenfor de enkelte programmer og projekter”.
Der er ikke taget stilling til, om der senere skal udføres en samlet evaluering af gennemførelsen af miljøstrategien.
Udmeldingen fra Udenrigsministeriet svarer ikke til Rigsrevisionens ønsker. I Rigsrevisionens beretning om revisionen af statsregnskabet for 2002 hedder det om Udenrigsministeriet, at
“Rigsrevisionen finder, at det er en forudsætning for en velfungerende mål- og resultatstyring, at det inden årets start ligger fast, hvilke mål, der ved årets afslutning skal rapporteres målopfyldelse for i årsrapporten (..)Rigsrevisionen anbefalede, at der fremover inden årets start bliver udarbejdet en oversigt over årets resultatmål på overordnet niveau. Disse mål skal være styringsrelevante og operationelle(..)”.
Regeringen fremhæver, at mål- og resultatstyring kan hjælpe til at vurdere effekterne af miljøbistanden i forhold til de anvendte ressourcer, og at nye metoder og indikatorer er under udvikling.
Men uden en handlingsplan med klare mål er det ikke muligt at vurdere det samlede resultat af gennemførelsen af miljøstrategien. Udenrigsministeriet har trods Rigsrevisionens ønske om overordnede resultatmål afvist at udarbejde en handlingsplan. De vigtigste mål- og resultatstyringsværktøjer er ikke offentlige, men betragtes som interne arbejdspapirer. Offentligheden har ikke mulighed for at vurdere gennemførelsen af strategien via Danidas årlige rapporter.
3. Miljøbistanden har betydning – de gode og dårlige erfaringer
I vor del af verden trues miljøet ikke mindst på grund af overforbruget af energi. I de fattigste u-lande forringes miljøet hastigt på grund af nedslidning og manglende miljøindsatser, og i mellemindkomstlande sker der bl.a. en hastig vækst i energiforbrug og forurening, fordi væksten ikke altid respekterer de nødvendige miljøhensyn.
Globalt sker der ikke blot et overforbrug af fossil energi. I mange dele af verden er der et overforbrug af vand, som medfører, at vandressourcer overudnyttes og tørkeproblemer vokser dramatisk. I mange af verdens fattigste lande overudnyttes jorden og dens vegetation. Konsekvenserne er udpining, erosion og reduceret biologisk mangfoldighed.
Verdensbankens præsident, James Wolfensohn, understregede i 2004, at verden over de næste 25 år har enormt behov for både økonomisk vækst og øget energiforbrug i fattige lande. Han tilføjede, at “hvis denne vækst ikke nås på en miljømæssig bæredygtig måde vil effekten på fattigdom og velfærd være katastrofal”.
Han sagde også, at rige lande, som bidrager mere end gennemsnitligt til den miljømæssige ødelæggelse, har et større ansvar for at være med til at løse problemerne.
FN har opstillet en række globale 2015-mål for at sikre samarbejdet for fred, sikkerhed og fattigdomsbekæmpelse. Mål nummer 7 er målet om at sikre et bæredygtigt miljø. Et Verdensbank-studie har konkluderet, at der netop er alt for lidt opmærksomhed om miljø-målet og dets sammenhæng med kampen mod fattigdom. I dag er miljø slet ikke indarbejdet tilstrækkeligt i fattigdomsstrategierne.
Voksende miljøproblemer vil øge fattigdommen, flygtningestrømmene og de globale sikkerhedsproblemer. Bl.a. derfor er voksende miljøbistand en forudsætning for et mere bæredygtigt internationalt samfund.
Dramatisk beskæring af miljørelateret bistand fører ikke blot til besparelser på et offentligt budget, således at de sparede penge kan bruges til andre formål. I en række tilfælde fører nedskæringer også til spild af penge.
Hvis nedskæringer gennemføres meget pludseligt og hovedkulds, er der ikke alene risiko for at investerede penge spildes, men også for, at der tabes tillid på en sådan måde, at det senere kan blive vanskeligt at skabe tillidsfuldt samarbejde omkring nødvendige tiltag.
I det følgende gives en ultrakort præsentation af danske eksempler på miljøbistand og miljørelateret bistand, både for at illustrere vanskeligheder og problemer og mulige nytteeffekter, men også de skader, der kan følge af pludselige nedskæringer.
Partnersvigt og milliontab i LAOS
I 1997 underskrev Laos og Danmark en rammeaftale om miljøbistand fra Danmark. Forhandlingerne tog længere tid end ventet, og programmet indledtes først i 2000, endda med en 2 års opstartfase. De store beskæringer af dansk miljøbistand efter regeringsskiftet i november 2001 kom kun et år efter, at programmet var faldet endeligt på plads. Beslutningen kom derfor fuldstændig uventet for de lokale partnere, der netop for alvor var kommet i gang.
En uafhængig international evaluering af dansk miljøbistand i Sydøstasien (2003/6) taler om en meget uheldig beslutning. Det fremhæves, at programmet blev mere effektivt som følge af den langsomme forhandlede opstart, men at programmet nu utvivlsomt vil lukke. Dansk bistand baseres på partnerskaber med lokale partnere. I dette tilfælde medførte den hurtige lukning lige efter at programmet var åbnet, at den tillid, der var opbygget mellem Danmark og partnerne, fik et voldsomt knæk.
Et konsulentfirma udarbejdede efter nedskæringsbeslutningerne et skøn over de økonomiske konsekvenser. Vurderingen var, at skønnede investeringer på omkring 40 mio. kr. var tabt, samt at flere end 10.000 fattige i byslumkvarterer og op mod 50.000 fattige svedjebrugere på landet risikerede at få forringede vilkår, samtidig med at der er stærkt øget risiko for at skovområder forsvinder, og andre naturområder forringes yderligere.
Positive resultater i SYDAFRIKA. Hvad nu?
Dansk bistand til Det Sydlige Afrika og herunder regional miljøbistand blev trods kritik af flere enkeltelementer vurderet positivt i en international evaluering i 2003 (2003/1). Danida fremhævede ved offentliggørelsen af evalueringen, at miljøbistanden ligger over gennemsnittet i kvalitet.
Det Sydlige Afrika har en helt særlig betydning i forhold til diskussionen om biologisk mangfoldighed. Sydafrika vurderes at være nr. 3 på verdensranglisten over lande med størst biologisk mangfoldighed.
Men evalueringen fremhævede også, at regionens miljø er truet. Der sker en voldsom reduktion af skov- og plantedække, økosystemerne forringes, og det fører til øget fattigdom i en region, hvor fattigdommen i forvejen er stor. Miljøministerierne er svage.
Det danske regionale program er nu reduceret til et mindre program, der fokuserer på vandressourceforvaltning i et område, hvor både tørke og oversvømmelser er tilbagevendende problemer.
Arsenik i vandet i BANGLADESH
I landene syd for Himalaya, bl.a. Indien og Bangladesh, er der mange steder store problemer med arsenik-forurening af grundvandet. Landsbyboerne forgiftes af stoffet arsen, når de drikker af vandet. Mange steder er arsenik-indholdet langt over de maximalgrænser, der angiver hvornår vandet er sundhedsfarligt. Forgiftningen viser sig ikke umiddelbart, men er dødelig på langt sigt. Folk forkrøbles og dør.
Danmark har i mange år givet meget omfattende vand- og sanitetsbistand til Bangladesh for at være med til at sikre landets befolkning adgang til rent drikkevand. Der er boret titusindvis af brønde for danske bistandsmidler, men det har i nogle egne været med til at forværre de voldsomme miljø- og sundhedsproblemer, som arsenikforureningen skaber.
Bistandsprogrammet illustrerer, at bistand til vand og sanitet kan være med til at skabe nye miljøproblemer, og at vandprogrammer ikke altid er miljøbistand. Det almindeligste problem er, at omfattende vandudvinding fører til overforbrug af vand, som sænker grundvandstanden og mindsker de fattigste adgang til vand.
Bangladesh-eksemplet viser, at en række andre miljøhensyn også skal inddrages i planlægningen af miljøbistand. Ifølge Danidas årsrapport for 2003 er 160.000 brønde nu kontrolleret for arsenik i det dansk-støttede sektorprogram, og 1,2 millioner mennesker har fået undervisning om hygiejne og arsenikforgiftning.
Regionalt MELLEMAMERIKANSK program. Ikke alligevel. Men så alligevel
I kølvandet på fredsaftalerne i Mellemamerika i 1990erne besluttede Danmark at støtte et regionalt miljøprogram, som også skulle styrke de regionale institutioner i regionens relativt små lande. Med et budget på omkring 50 mio. kr. pr. år skulle Danmark bl.a. støtte et program for at mindske problemerne med pesticidforbruget i regionen.
Det var et program, der skulle have et forebyggende sigte bl.a. som opfølgning på skandaler omkring massiv pesticidforurening og det danske firma Cheminovas salg af bl.a. methylparathion til regionen. Programmet skulle desuden styrke forvaltningen af fælles vandressourcer og samarbejdet mellem regionens miljøministerier.
Det regionale program blev ikke sat i gang på grund af nedskæringerne i bistand efter regeringsskiftet i november 2001. Tabet som følge af afbrydelsen af planlægningen, og de spildte ressourcer, der allerede var indgået i arbejdet, er ikke gjort op. Nogle af de planlagte aktiviteter blev overtaget af andre donorer, mens andre ikke er videreført.
Der startes i løbet af 2005 et nyt dansk-støttet regionalt miljøprogram i Mellemamerika.
VIETNAM. Farvel til miljøoplysning og uddannelse
Miljøbistanden til Vietnam blev skåret meget markant ned efter regeringsskiftet, men nye midler fra andre donorer og Vietnam selv har reddet det overordnede program. Ifølge den internationale evaluering af dansk miljøbistand til Sydøstasien (2003/6) blev nedskæringerne dog håndteret på en meget uheldig måde.
Og det førte til vietnamesisk kritik. Bl.a. blev projekter, der vedrørte miljøuddannelse og -oplysning, skåret væk. Danmark var begyndt at støtte udviklingen af miljøundervisningen, som er en obligatorisk del af skoleundervisningen på alle niveauer.
Evalueringen er ikke entydig. Den siger, at danske projekter indenfor miljøuddannelse og -oplysning ofte har været for små, samtidig med at de både er tidskrævende og administrativt krævende. Derfor udfases de efter nedskæringerne de fleste steder, ikke kun i Vietnam men også regionalt.
Men samtidig tilføjer evalueringsrapporten, at uddannelse og oplysning fortsat burde være en del af miljøbistanden, både fordi man kan nå store dele af befolkningen og fordi viden om miljøproblemerne er afgørende for langsigtede miljøforbedringer.
Udformningen af Danmarks miljøbistand til Vietnam begyndte i 1997, men programmet var først færdigt i 2001. Nedskæringerne kom således også her lige efter, at programmet var endeligt parat til gennemførelse.
BILAG 1:
Beskæringer i miljøbistand og miljørelateret udviklingsbistand siden 2001
Dette bilag til notatet redegør i større detaljer for
1) 2005-niveauet for miljøbistand og miljørelateret udviklingsbistand, som det er ifølge regeringen, og som det ville have været uden beskæringerne,
2) De ændringer i tallene som fremkommer, hvis man korrigerer for den mest oplagte del af regeringens og Udenrigsministeriets ukorrekte oplysninger, samt
3) De faktiske beskæringer i miljøbistanden og den miljørelaterede udviklingsbistand ved regeringens tiltræden i 2001.
Hvor der er foretaget beregningsskøn er disse skøn baseret på de principper, regeringen i dag benytter i sine beregninger.
Dette bilag viser i større detaljer, hvordan hovedtallene i notatet fremkommer.
1) 2005-bistanden som den er ifølge regeringen og som den ville have været uden beskæringerne
VK-regeringens opgørelse:
I et notat til Folketingets udenrigsudvalg af 19. oktober (besvarelse af spørgsmål 9) oplyser Udenrigsministeriet, at der fra 2005 årligt skønnes at gå 2,7 milliarder kr. til miljø- og miljørelateret bistand til udviklingslandene. Tallet kan ikke aflæses direkte på finansloven. Udenrigsministeriets beregninger ser således ud:
a. Miljørelateret udviklingsbistand
Af forenklingsgrunde og i lyset af tidligere skøn er denne del opgjort til 16 pct. af bistanden under finanslovens paragraf 06.3 (udviklingsbistanden) excl. de komponenter, som beregnes med 100 procent i det samlede tal på 2,7 milliarder kr.
For 2005 skønnes den miljørelaterede bistand at udgøre 1,7 milliarder kr.
b. Den særlige bilaterale miljøbistand
Bistanden finansierer miljøprogrammer i bl a. Cambodia, Malaysia, Thailand og Sydafrika. Midlerne fremgår af finanslovens paragraf 06.34.01. For 2005 er det samlede budget 452 mio. kr.
c. Klimaprojekter
På 35.11.22 i finansloven er der afsat 200 mio. kr. til erhvervelse af CO2-kreditter. Det samlede beløb er 200 mio. kr.
d. Globalt miljø
4 poster indgår under denne overskrift:
06.36.05. 221 mio. kr. til globale miljøprogrammer
06.37.02.10 75 mio. kr. til vand- og sanitet i Afrika
06.32.03.12 40 mio. kr. til et regionalt miljøprogram i Mellemamerika
06.38.01.10 30 mio. kr. til regionale miljøindsatser
Samlet er der til disse 4 poster afsat 366 mio. kr.
Samlet miljøbistand og miljørelateret udviklingsbistand i 2005: 2,718.000.000 kr.
Opgørelse af 2005-bistanden på grundlag af SR-regeringens 2001-planer og Folketingets planer forud for regeringsskiftet:
Politikken forud for regeringsskiftet i 2001 var, at udviklingsbistanden skulle fastholdes uændret på 1 procent af Danmarks bruttonationalindkomst, og således stige i takt med dansk økonomisk vækst, men ikke derudover.
Den særlige miljøbistand til udviklingslandene skulle som følge af et finanslovsforlig fra 1998, som V og K var med i, gradvist stige til 0,125 pct. af den danske bruttonationalindkomst. Beregnet på dette grundlag og efter den nuværende regerings principper ville miljøbistanden og den miljørelaterede udviklingsbistand i 2005 have udgjort 4,3 milliarder kr. Tallet fremkommer således:
a. Miljørelateret udviklingsbistand
1 procent af det danske BNI ville i 2005 udgøre ca. 15 milliarder kr., og det ville være niveauet for den danske udviklingsbistand. Regeringen vurderer, at 16 pct. af udviklingsbistanden (eksklusive de programmer der er 100 pct. miljørelaterede) er miljørelateret, og 16 pct. af 15 milliarder kr. er 2,4 milliarder kr.
b. Den særlige miljøbistand
Den særlige bistand ville udgøre 0,125 pct. af det danske bruttonationalindkomst, i 2005 svarende til 1,9 milliarder kr.
c. Klimaprojekter
Det er omdiskuteret, om klimaprojekter overhovedet bør indregnes, og der er ikke indregnet noget beløb.
d. Globalt miljø
Det er ikke til at vide, hvilke globale miljøprogrammer en anden regering ville have prioriteret. Også under SR-regeringen var der projekter med et stort miljøindhold som ifølge VK-regeringens opgørelsesmetode kunne indgå med 100 procent. Da et realistisk skøn over omfanget ikke er muligt er der dog ikke medregnet noget ekstra beløb.
Samlet miljøbistand og miljørelateret udviklingsbistand i 2005 uden VK-regeringens beskæringer mindst 4,3 milliarder kr.
2) Tallene korrigeret for fejl
Hovednotatet beskriver en række eksempler på, at Udenrigsministeriet har fået tallene for miljøbistand og miljørelateret bistand til at syne større. Det er baggrunden for, at skønnet fra 2003 til 2004 blev øget fra godt 2 milliarder kr. om året til godt 2,7 milliarder kr., uden at der kom nye bevillinger.
Det mest oplagte eksempel på et opskruet skøn er vurderingen af, at 16 pct. af al generel udviklingsbistand er miljørelateret. Et mere realistisk skøn er, som det fremgår under eksempel 1 i hovednotatet, at anvende 12 pct. som grundlag for skønnet.
Ved anvendelsen af 12i stedet for 16 procent som grundlag for skønnet over miljørelateret udviklingsbistand beskæres andelen i 2005 under VK-regeringen med 425 mio. kr. til 1,275 milliarder kr. I skønnet over, hvad niveauet ville være under en fortsat SR-regering, sker der en beskæring med 600 mio. kr. af den miljørelaterede udviklingsbistand fra 2,4 til til 1,8 milliarder kr.
I VK-regeringens opgørelse skal herunder som minimum fradrages den halvdel af beløbet til klimaprojekter som vedrører Østlande (100 mio. kr.), samt de 75 mio. kr. til vand og sanitet i Afrika, der fejlagtigt anføres som 100 procent miljøbistand.
VK-regeringens samlede skøn på 2,7 milliarder kr. skal således reduceres med 425 plus 100 plus 75 mio. kr. eller i alt 600 mio. kr. til 2,1 milliarder kr.
Skønnet for niveauet i 2005 under en fortsat SR-regering skal reduceres med 600 mio. kr. og bliver derefter 3,7 milliarder kr.
Forskellen på de to skøn er fortsat 1,6 milliarder kr.
3) Beskæringerne umiddelbart efter regeringsskiftet i 2001
Udviklingsministeren har, senest 27. december 2004 i Dagbladet Information, forklaret, at besparelserne på miljøbistanden alene fandt sted som en engangsbesparelse på 500 mio. kr. “Der er tale om en engangsbesparelse og ikke en nedskæring på miljøbistanden på 500 mio. kroner hvert år”, skrev ministeren.
Det er ikke korrekt.
Den samlede umiddelbare besparelse på miljøbistand og miljørelateret bistand umiddelbart efter regeringsskiftet var 830 mio. kr. Beløbet fremkommer således:
Der blev skåret i 560 mio. kr. i den såkaldte MIFRESTA-ramme for miljøbistand til udviklingslandene.
Støtten til globale miljøprogrammer blev beskåret med 30 mio. kr.
Støtten til bilaterale miljøprogrammer blev beskåret med 20 mio. kr.
Regional miljøbistand blev beskåret med 90 mio. kr.
Den samlede udviklingsbistand blev beskåret med 1 milliard kr., heraf udgør de nævnte særlige miljøprogrammer dog 150-200 mio. kr. Ifølge regeringen udgør den miljørelaterede udviklingsbistand 16 pct. af udviklingsbistanden. Beskæringen på denne del har derfor været 16 pct. af 800 mio. kr. eller ca. 130 mio. kr.
Den samlede beskæring efter regeringsskiftet var således 830 mio. kr. Besparelsen er videreført og øget år for år. Der var ikke tale om en engangsbesparelse.
BILAG 2:
Ordforklaring omkring miljøbistand og miljørelateret udviklingsbistand
Notatet beskæftiger sig med miljøbistand og miljørelateret udviklingsbistand. 2 typer af bistand indgår i opgørelsen fra regeringen og Udenrigsministeriet. De 2 typer ligner hinanden, men er alligevel forskellige.
Miljøbistand
Omkring miljøkonferencen i Rio i 1992 vedtog Folketinget under Schlüter-regeringen, at Danmark ville yde en særlig miljøbistand for at give et bidrag til forbedringen af det globale miljø. Denne bistand udvikledes og steg frem til regeringsskiftet, hvor der skete en beskæring. Alle er enige om, at den egentlige miljøbistand til u-landene indregnes med 100 procent i tallene for dansk miljøbistand.
Miljørelateret udviklingsbistand
Den almindelige danske udviklingsbistand er udviklet siden den første lovgivning i 1962. Det er bistand til udvikling i fattige lande, og fattigdomsorienteringen er et overordnet kriterium. En del af bistanden går imidlertid også til miljøforbedringer. Det er den andel, der betegnes som “miljørelateret udviklingsbistand”.
Der er uenighed om, hvor stor denne andel er. I en stor uafhængig evaluering af dansk miljøbistand blev der i 1996 lavet et skøn over andelen. Det er det eneste uafhængige skøn, der er gennemført.
