Kommentar af Steen Folke
19. marts 2012 var det 50 år siden, Danmark officielt begyndte at give udviklingsbistand. Jeg har fulgt u-landshjælpen, som den mere folkeligt hed, gennem alle årene, som studerende, udviklingsforsker, politiker, bestyrelsesmedlem og evalueringsekspert.
Denne beretning er et personligt farvet billede af, hvordan den har udviklet sig siden sin spæde start. Mere indirekte er mit ærinde at vise, at det er den bistand, der udtrykkeligt sigter på at bekæmpe fattigdom, som har givet de bedste resultater.
Det bør afspejles i den nye lov om udviklingssamarbejde, der netop nu er på bedding.
Krag fremlagde loven i 1962
Fra sidst i 50erne forsøgte især Mellemfolkeligt Samvirke (MS) aktivt at få politikerne til at påbegynde en statslig udviklingsbistand, noget som f.eks. Norge var startet på ti år før den første lov om dansk udviklingsbistand kom i marts 1962.
I januar 1961 holdt MS en vigtig konference på Christiansborg om ’Danmark og Udviklingslandene’ med deltagelse af bl.a. statsminister Viggo Kampmann (S), som var meget optaget af sagen.
Det var hans udenrigsminister Jens Otto Krag (S), der fremlagde ’Lov om teknisk samarbejde med udviklingslandene’, som blev vedtaget d. 19. marts 1962.
Debatten om loven viste, at både Socialdemokratiet, Venstre og de konservative lagde vægt på koblingen mellem bistanden og Danmarks handelsmæssige interesser, mens de radikale advarede mod at blande tingene sammen.
I forbindelse med loven blev der gennemført en storstilet landsind-samling, der indbragte 12 millioner kr., et beløb Staten doblede op (og som var en meget stor sum dengang, red.). Pengene blev anbragt i en fond, som gav støtte til private, folkelige organisationers udviklingsbistand.
Lige så afgørende som pengene var det oplysningsarbejde om u-landenes situation, der ledsagede indsamlingskampagnen og de efterfølgende udviklingsprojekter.
Et år i Indien blev personligt afgørende
MS havde allerede tyvstartet udviklingsbistanden, fra 1958 med et lille højskoleprojekt i Ghana og fra 1959 med et noget større projekt i Sydindien, ’Mysoreprojektet’, som støttede nogle landbrugsskoler.
Det var dette, der bragte mig i forbindelse med udviklingsbistanden, idet min far, Rikard Frederiksen, som var gymnasiemand, blev udpeget til at lede projektet i dets første år.
Hele familien drog af sted, sejlede med det gode ØK-skib Manchuria gennem Suezkanalen og over Det Indiske Ocean og gik i land i Bombay. Det var et chok at møde fattigdommen, menneskemylderet, de stærke lugte, lyde og farver.
Dette år i Indien, hvor jeg gik på universitetet i Mysore, blev afgørende for mit liv både fagligt og politisk. Jeg blev udviklingsforsker og politisk engageret – og har siden haft over 30 kortere og længere ophold i Indien.
Da projektet sluttede i 1968, skulle det evalueres, den første grundige evaluering af et dansk udviklingsprojekt. Jeg, der i mellemtiden havde afsluttet min uddannelse som kulturgeograf, blev sammen med en agronom og en kultursociolog, af Danidas styrelsesformand, professor Poul Nyboe Andersen, sat til at lede evalueringen af det projekt, som min far havde startet.
Det var unægtelig lidt usædvanligt og kan nok ikke stå for en nærmere granskning af habilitetsproblemer. Rent faktisk blev resultatet en ganske kritisk evaluering, som dokumenterede, at der trods gode viljer kun var opnået beskedne resultater.
Byggede på danske erfaringer
Det var karakteristisk for denne tidlige udviklingsbistand, at den byggede på danske erfaringer med folkelig udvikling i form af højskolebevægelsen.
Da den statslige bistand startede, var det med udgangspunkt i danske erfaringer med landbrug. Der blev etableret store kvæggårde i Thailand og Indien, og dansk malkekvæg blev fragtet til Asien for at blive krydset med lokale racer og på den måde forbedre mælkeydelsen, ganske lavpraktisk.
Det var især de bedrestillede bønder, der havde råd til at holde køer, som fik glæde af bistanden. Senere blev der i højere grad satset på bistand til fåre-, gede- og hønseavl, som også de fattige havde mulighed for at nyde godt af.
Siden forsøgte Danida også at udbrede danske andelstanker, først og fremmest i Østafrika, men det blev ingen succes. I Danmark var andelsbevægelsen vokset op nedefra, og det viste sig umuligt at skabe en levedygtig andelsorganisering udefra og ovenfra.
Multilateral og bilateral
Udviklingsbistanden har i alle årene omfattet to dele, den multilaterale, primært ydet gennem FN og FN’s særorganisationer, og den bilaterale, direkte fra Danmark til udvalgte u-lande.
I adskillige år var det et princip, at fordelingen skulle være 50/50, men siden 90erne er balancen forskubbet til fordel for den bilaterale bistand, som de fleste år har udgjort omtrent to tredjedele af bistanden.
Fordelen ved den multilaterale bistand er, at den er fri for nationale særinteresser, at u-landene via deres FN medlemskab er med til at tilrettelægge bistanden, og at denne bistand i sig selv er med til at styrke FN.
I mange år har de nordiske lande udgjort en gruppe af idealistiske donorer med en forholdsmæssig stor bistand og en særlig stor multilateral bistand. Men FN og dens særorganisationer er også meget bureaukratiske, og bistandens effektivitet har ikke altid været i top.
Fordelen ved den bilaterale bistand er, at Danmark selv prioriterer og tilrettelægger bistanden. Den kan således bruges til at varetage specifikke danske interesser af udenrigspolitisk, sikkerhedspolitisk eller erhvervsmæssig art.
Dette forhold har f.eks. været afgørende for den amerikanske bistand, som helt overvejende er bilateral, og som for en dels vedkommende er gået til tvivlsom støtte af bl.a. Egyptens Mubarak og latinamerikanske militærdiktaturer. I den danske sammenhæng er det især de erhvervsmæssige interesser, der er blevet varetaget.
OK med gaver, skidt med statslån
Op igennem 70erne og 80erne omfattede den bilaterale danske bistand to dele.
Halvdelen blev ydet i form af gaver og blev gennemført som projekter inden for landbrug, sundhed, drikkevandsforsyning, vejbyggeri, uddannelse m.v. Projekternes mål var at forbedre vilkårene for især den fattige del af befolkningen i de udvalgte programlande.
Den anden halvdel havde form af favorable statslån og var bundet til indkøb af varer og tjenester fra Danmark. Her var erhvervsinteresserne altså tydelige.
Nogle af leverancerne finansieret af statslån udviklede sig til det, der i jargonen hedder ’hvide elefanter’, ikke levedygtige mastodonter.
F.L. Smith leverede tre cementfabrikker til Tanzania, som landet ikke havde kapacitet til at udnytte. De betrængte skibsværfter, bl.a. Frederikshavns Værft og Helsingørs Værft, leverede skibe der reelt ikke opfyldte udviklingsformål. Bl.a. blev der leveret tre skibe til Irak, som i virkeligheden snarere skulle tjene militære formål.
Og uden for Delhi ligger der et tiptop moderne affaldsforbrændings-anlæg, leveret i 1985 af Vølund formedelst 160 millioner kroner, som aldrig er kommet i drift. Det viste sig, at affaldet ikke kunne brænde, når tusindvis af affaldssamlere havde fjernet alt af værdi.
I 1988 blev ordningen med statslån heldigvis afskaffet, både på grund af de tvivlsomme virkninger, og fordi mange u-lande blev mere og mere forgældede og derfor ikke kunne tilbagebetale lånene.
“Returprocenten”
Siden da har al dansk bistand været i form af gaver, og der har ikke været nogen formel binding af bistanden til danske leverancer. Alligevel er en del bistand fortsat kommet dansk erhvervsliv til gode, og i 90erne var der en heftig politisk diskussion om hvorvidt ’returprocenten’ var høj nok.
Det er klart, at dansk erhvervsliv kan levere udstyr og tjenester, som kan være nyttige i en udviklingssammenhæng, men leverancerne er ofte dyre, og nogle gange er erhvervsinteresserne fortsat for fremtrædende.
Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS) publicerede i 2009 et studie, forfattet af mig, som dokumenterede, at det tidligere Danida Privat Sektor Program i Indien først og fremmest var kommet store danske virksomheder (Danfoss, Mærsk, Danisco, Novo m.fl.) til gode, hvorimod deres indiske partnere kun i begrænset omfang var blevet styrket.
Men hvad så med den del af den danske bistand, som mere klart har til formål at bekæmpe fattigdom? Virker den?
Hvert år bliver der gennemført opinionsundersøgelser, som viser, at det store flertal af danskere støtter udviklingsbistanden, men når de bliver spurgt, om de tror bistanden virker, svarer rigtig mange Nej! Nogen tror, at det hele forsvinder i korruption, men sådan er det på ingen måde, selv om korruption ikke helt kan undgås.
Danida har imidlertid i årevis haft et stærkt fokus på at slå ned på korruption.
Noakhali – flagskibet dengang
I tre årtier har Danida haft en relativt stærk evalueringsenhed, som har hyret uafhængige konsulenter til at evaluere (eksaminere, red.) bistanden.
Disse evalueringer, som på forbilledlig vis bliver gjort offentligt tilgængelige, giver ikke noget entydigt svar på om bistanden virker, herunder om den bidrager til at reducere fattigdom.
Det er ganske kompliceret, fordi bistanden altid virker i et samspil med en række andre faktorer. Men hovedtendensen i evalueringerne er, at bistanden bidrager til at opfylde de opstillede mål, hvad enten det handler om vejbyggeri, sundhedsklinikker eller drikkevandsforsyning.
Selv har jeg stået i spidsen for to omfattende evalueringer af store Danida projekter i henholdsvis Bangladesh og Indien.
I Bangladesh var det Noakhali projektet, et egnsudviklingsprojekt som i 80erne var Danidas flagskib. Grundfilosofien var, at der i det fattige Noakhali område skulle skabes udvikling gennem en samtidig indsats inden for landbrug, infrastruktur, uddannelse, sundhed m.m.
Projektet varede i 14 år, kostede 389 millioner kroner, beskæftigede over tusind bengalere og en stab på 12-15 danske rådgivere. Det blev meget kompliceret og konfliktfyldt, og da projektet var færdigt, afstod Danida fra at foretage en afsluttende evaluering, formentlig fordi man ikke turde.
Ni år senere blev der så alligevel gennemført en omfattende evaluering af projektets virkninger, en ganske hård test ni år efter projektets afslutning.
Den var kritisk over for projektets komplekse opbygning og den overdrevne brug af danske rådgivere, men den dokumenterede, at projektet havde haft en række gavnlige virkninger. En kvart million børn fra ludfattige familier kom i skole, kvinderne blev styrket, og fattige bønders adgang til kunstvanding blev forbedret.
Flittige landbokvinder fik støtte
I Indien var det beslægtede projekter i fire delstater, der blev evalueret.
De havde alle, som noget nyt, til formål at rette landbrugsrådgivning mod landbokvinderne, som i praksis står for en stor del af arbejdet med dyrkning og husdyr. Hidtil havde al rådgivning været rettet mod deres mænd.
Derfor blev der uddannet og ansat 850 kvindelige landbrugskonsulenter. Projekterne blev gennemført over en periode af 23 år (ind til 2005) og kostede i alt de danske skatteydere 250 millioner kroner.
Evalueringen viste, at pengene var givet ganske godt ud. Over en million overvejende fattige landbokvinder fik træning i forbedrede landbrugs-metoder, så de kunne opnå større udbytter og reducere omkostningerne. Kvinderne fik også forøget selvtillid og større indflydelse i familien, og ikke kun i forhold til beslutninger om landbrug.
Bistanden og folket
Private organisationer som Folkekirkens Nødhjælp, MS og Ibis har spillet og spiller fortsat en væsentlig rolle i udviklingsbistanden.
I mange år har omkring 10 procent af Danidas bistand været kanaliseret igennem private danske organisationer. De har været med til at styrke civilsamfundene i de fattige lande, og de har gennem deres oplysnings-arbejde skabt et folkeligt engagement, som er af uvurderlig betydning.
Politisk har der gennem alle 50 år været bred opbakning til udviklings-bistanden hos det store flertal i Folketinget. Kun Fremskridtspartiet og Dansk Folkeparti har været negative over for bistanden.
På den modsatte fløj har VS, som jeg selv repræsenterede i Folketinget 1975-84, undertiden været særdeles kritiske over for bistandens konkrete udformning.
De største – og tilbagevendende – politiske slagsmål har drejet sig om bistandens størrelse.
I 90erne lykkedes det Danmark at blive den forholdsmæssigt største yder af udviklingsbistand med over 1 procent af bruttonationalindkomsten. Efter den borgerlige regering trådte til i 2001, blev bistanden gradvis nedsat til 0,8 pct. af BNI.
Det var i virkeligheden det første alvorlige brud mellem de gamle partier, som hidtil havde gennemført bistanden i skøn samdrægtighed.
Fattigdom i formålsparagraffen
Der har været diskussioner af, om der i lovens formålsparagraf direkte skal stå, at udviklingsbistandens hovedmål er at bekæmpe fattigdom. Det stod der hverken i den oprindelige lov fra 1962 eller den gældende lov fra 1971, hvor hovedmålet er økonomisk vækst.
Et flertal i det såkaldte Ole Bang udvalg anbefalede en sådan formåls-paragraf i en udenrigsministeriel betænkning i 1982 og det kunne være gennemført af et flertal i Folketinget bestående af Socialdemokratiet, de radikale, SF og VS.
Men Socialdemokratiet valgte borgfreden med Venstre og Konservative om udviklingsbistanden, og loven blev ikke lavet om. Gradvis er sigtet med at bekæmpe fattigdom dog kommet til at stå stærkere i bistandens konkrete udmøntning.
Dem, vi hjælper
Et af de emner, der har påkaldt sig politikernes interesse, er valget af samarbejdslande.
I mange år blev bistanden primært ydet til fire lande, nemlig Tanzania, Kenya, Indien og Bangladesh. Her var der indbygget lidt til de borgerlige (Kenya) og lidt til Socialdemokratiet (Tanzania). Siden er hovedparten af bistanden spredt ud på 15-20 lande, primært i Afrika, men også nogle i Asien og et par stykker i Latinamerika.
Det tjener Danmark til ære, at langt de fleste lande har været meget fattige. Dansk Industri har ind imellem presset på, for at der skulle inkluderes flere mellemindkomstlande, som er kommercielt interessante, men det er kun sket i begrænset omfang.
Sammenlignet med de fleste andre donorlande har Danmark opretholdt en forholdsvis idealistisk profil.
Efter at den borgerlige regering var trådt til i 2001, blev bistanden til Eritrea, Malawi og Zimbabwe brat afsluttet med politiske argumenter – ukarakteristisk for dansk udviklingsbistand.
Og kort før regeringen sluttede sin æra i 2011, besluttede den at udfase bistanden til Latinamerika, nærmere betegnet Bolivia og Nicaragua.
Men det nåede ikke at blive en realitet, før den nye regering trådte til og besluttede at fortsætte engagementet i Latinamerika.
Frihedsminister og rettighedsminister
I de seneste år er der i det hele taget opstået større uenighed mellem fløjene om udviklingsbistanden.
Den borgerlige regering gennemførte i 2010 en ny strategi for bistanden med stor vægt på den private sektor, som partierne i den nuværende regering stemte imod.
I kølvandet på det udråbte Søren Pind (V) sig til ’Frihedsminister’. Og nu har Christian Friis Bach (R) så modsat udnævnt sig selv til ’Rettigheds-minister’ og er i gang med at udarbejde både en ny lov og en ny strategi for bistanden.
Det bliver spændende at se, om den nye lov, her 50 år efter det hele startede, tydeligt kommer til at sige det, der må og skal være hovedmålet med udviklingssamarbejdet, nemlig at bekæmpe fattigdom.
I Christian Friis Bachs udkast til lovens formålsparagraf er bekæmpelse af fattigdom blot nævnt på linje med en række andre udmærkede formål.
——–
Steen Folke er kulturgeograf, mag.scient. og medlem af MS’ bestyrelse
Se også
http://diggy.ruc.dk/bitstream/1800/1906/1/Grænseløs%20oplysning.pdf
(man må desværre selv kopiere linket, da det rummer et “æ”)
