En af de mest erfarne danske diplomater på menneskeretsområdet har gjort status i anledning af 60- året for FNs verdenserklæring om menneskerettighederne. Det skete på konferencen ”Konventioner Under Pres”, den 24. oktober 2008 på Christiansborg. FN-forbundet rundsendte indlægget onsdag
Af Tyge Lehmann
ambassadør, Udenrigsministeriet
Jeg kan næsten allerede høre nogen sige: “Hvordan har du dog kunnet holde ud at deltage i alt det FN-snak”. Hvortil jeg må svare, at det har jeg, fordi de globale udfordringer – krig, sult, undertrykkelse af mennesker, terror, klimaudviklingen
– berører selve vores eksistens og kræver globalt samarbejde om løsningerne.
Og her er FN dvs. De Forenede Nationer, hvor også Danmark har en stemme, det relevante universelle forum for den overordnede drøftelse af verdens problemer og vedtagelse af konkrete forslag til handling med henblik på at løse disse problemer.
Vi er, som det ofte er sagt: én menneskelig familie hér på Jorden. Som et af slagordene lød på Durban-konferencen: One race, the human race. Og prøv lige at
genlæse indledningen til FN-pagten, hvor denne grundlæggende målsætning
bl.a. kommer til udtryk på følgende måde:
“Vi, de forenede nationers folk, er besluttede på at bekræfte troen på fundamentale menneskerettigheder, på menneskets personlige værdighed og værd, på mænds og kvinders såvel som store og små nationers lige rettigheder”.
Det kan ikke siges meget bedre, og det er en fantastisk udfordring at være med til at søge denne målsætning realiseret.
For mange vil det sikkert være en overraskelse at læse i dette citat, at ligestillingen mellem mænd og kvinder er indskrevet allerede hér i FN-pagten fra 1945. Godt gået! Jeg må med skam at melde tilstå, at jeg først blev opmærksom på dette citat fra FN-pagtens indledning i forbindelse med forberedelsen af Kvindekonferencen i København i 1980.
Man har jo forståeligt nok en tendens til fortrinsvis at se på de operative bestemmelser i enhver traktattekst, men jeg har efterhånden lært – og også selv
praktiseret – at de indledende såkaldte præambulære bestemmelser er væsentlige
for at forstå, hvilke motiver der ligger bag traktaten og dermed også er bestemmende for i hvilken ånd traktatens bestemmelser skal fortolkes.
FN-dagen
FN-dagen den 24. oktober er selvsagt den rigtige lejlighed til at zoome ind på FNs betydning i fortid, nutid og fremtid. Og dagens tema: “Konventioner Under Pres”, er yderst relevant.
Tillad mig lige at indskyde, at det ofte er blevet kritiseret, at vi har for mange FN-dage, FN-år og FN-tiår. Fra dansk side har vi da også været noget tilbageholdende
med at anbefale alle disse mærkedage og -år – medmindre naturligvis det var os selv, der foreslog dem! Som f.eks. den 26. juni, dagen til støtte for ofrene for tortur eller ti-årene for Verdens oprindelige folk (the Worlds Indigenous Peoples).
Fordelen ved disse mærkedage er naturligvis, at verdens nationer og borgere bliver opmærksom på f.eks. torturfænomenets alvorlige karakter, og at der er folkeslag på Jorden, de oprindelige folk, hvis sårbare situation alt for længe har været overset, og som kræver en indsats fra verdenssamfundets side for deres overlevelse og videre udvikling.
FN-dagen er under alle omstændigheder en relevant dag at gøre status over udviklingen. Ligesom mærkedagen til markering af situationen for halvdelen af Jordens befolkning: Kvindernes kampdag d. 8 marts.
DE INTERNATIONALE konventioner og de forpligtelser, der følger med – Generelle betragtninger
Nu til mit emne om de internationale konventioner og de forpligtelser, der følger med. Det er jo i princippet meget enkelt. Aftaler skal holdes og opfyldes i god tro. Det er den latinske grundsætning: Pacta sunt servanda, der fra tidernes morgen adskiller det ordnede retssamfund fra kaos.
Så hvis man blot overholder sine aftaler, skulle alt jo være i skønneste orden i de nationale samfund såvel som i det internationale samfund. Men som allerede Lenin udtrykte det: tillid er godt, men kontrol er endnu bedre.
Og sådan var det i det sovjetiske og de østeuropæiske samfund under den kolde krig, hvor kontrol med borgernes adfærd var en hovedingrediens i samfundet. Men de selvsamme lande fandt pudsigt nok ikke, at der var nogen grund til kontrol i
det internationale samfund mellem staterne.
Hér var det nok med tilliden. Go’morgen! I den kolde krigs tid var det således stort set umuligt at komme igennem med forslag i FN om en uafhængig kontrol med staternes overholdelse af deres internationale traktat- og konventionsforpligtelser.
Og det har altid været folkerettens akilleshæl, den manglende mulighed for at sikre sig at staterne nu også overholder deres internationalt påtagne forpligtelser – i
modsætning til situationen i de nationale samfund, hvor vi både har domstole, politi, ombudsmænd og en fri presse til i givet fald at fremtvinge en overholdelse
af reglerne overfor genstridige borgere.
Det er ikke regler, det skorter på. We are in no shortage of rules. Det er den effektive gennemførelse i praksis – the famous implementation gap – der er problemet.
Folkeretten savner helt enkelt et effektivt gennemtvingelsesapparat. FN-pagten er ganske vist en for medlemsstaterne international forpligtende traktat. En slags forfatning for det internationale samfund med et debatterende parlament (Generalforsamlingen), en udøvende magt (Sikkerhedsrådet) og sågar en Domstol (Den Internationale Domstol i Haag).
Der er blot den hage ved denne ”forfatning”, at der kun i meget begrænset omfang kan træffes bindende afgørelser, som kan gennemtvinges overfor staterne. Det er således frivilligt, om staterne vil underkaste sig Domstolens myndighed.
Mindre end en 1/3 af FNs medlemsstater har på forhånd accepteret Domstolens kompetence til at afgøre uoverensstemmelser/tvister mellem staterne; blandt disse
er Danmark naturligvis, men blandt Sikkerhedsrådets 5 faste medlemmer, der gerne skulle foregå de øvrige medlemsstater med et godt eksempel, har kun Storbritannien accepteret Domstolens myndighed (jurisdiktion). Frankrig, Kina, Rusland og USA glimrer ved deres fravær.
Hertil kommer, at bindende afgørelser alene kan træffes af Sikkerhedsrådets 15 medlemmer og kun hvor der foreligger et brud på freden eller en trussel herom. Rådets 5 faste medlemmer har oven i købet vetoret overfor enhver beslutning af substantiel karakter.
Sikkerhedsrådet har yderligere beføjelse til at gennemtvinge afgørelser truffet af Domstolen i en konkret sag mellem 2 eller flere stater. Men som nævnt kan det kun blive relevant for de stater, der har accepteret Domstolens kompetence til at lade deres uoverensstemmelser afgøre ved Domstolen.
Det gælder som bekendt for Danmark og de øvrige nordiske lande. Hvis Danmark f.eks. havde tabt Storebælt-sagen overfor Finland i 1992 og alligevel bygget Broen i strid med Domstolens afgørelse, ville Sikkerhedsrådet kunne have truffet foranstaltninger til at rive broen ned. Godt det ikke kom dertil – som Finland ellers havde truet med. Come on!
Siden den kolde krigs ophør med Murens fald i 1989 er der til gengæld kommet
skred i arbejdet med at opbygge en uafhængig kontrol med staternes overholdelse
af deres internationale forpligtelser.
På Verdenskonferencen om Menneskerettigheder i Wien i 1993, hvorunder Danmark varetog EU-formandskabet, kom vi igennem med et længe næret ønske om at få etableret en stilling som FN-højkommissær for Menneskerettigheder – et projekt som havde ligget underdrejet i den kolde krigs periode.
Et andet projekt, der ligeledes havde ligget stille som følge af den kolde krigs konfrontationer, gjaldt etableringen af en international domstol til retsforfølgning af personer, som var anklaget for krigsforbrydelser, folkedrab, etnisk udrensning og andre forbrydelser imod menneskeheden.
En opfølgning fra krigsforbryderdomstolene i Nürnberg og Tokyo efter Anden Verdenskrig, som først er lykkedes nu. Først derved at FNs sikkerhedsråd etablerede særlige domstole til retsforfølgning af personer, der har begået sådanne
forbrydelser i henholdsvis det tidligere Jugoslavien (1993) og Rwanda (1994).
Senere, i 1998, er en permanent international straffedomstol blevet etableret i Haag til retsforfølgning af personer, der er anklaget for krigsforbrydelser, folkedrab og andre forbrydelser mod menneskeheden. Denne Domstols statutter trådte i kraft den 1. juli 2002.
Yderligere internationale straffedomstole er etableret i relation til de tidligere konflikter i Sierra Leone og Cambodja.
SPECIFIKT om Menneskerettigheder
Vender vi blikket mod de internationale menneskerettigheder har det indtil nu ikke været muligt at etablere en verdensdomstol til behandling af sager, hvor staten har krænket det enkelte individs rettigheder. Et forslag herom på Verdenskonferencen i Wien kunne ikke samle flertal.
Derimod har vi, som bekendt, regionale menneskerettighedsdomstole i Europa, og indenfor organisationen af Amerikanske Stater. Også i Afrika er der etableret et regionalt klagesystem om end af mindre forpligtende karakter end det europæiske og amerikanske. De asiatiske lande har derimod ikke noget regionalt klagesystem.
De globale FN-menneskerettighedskonventioner, der dækker de borgerlige og politiske rettigheder, de økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder samt mere specifikt børns rettigheder, forbud imod tortur, imod racediskrimination og diskrimination mod kvinder, har egne kontrolkomiteer, som staterne skal rapportere til om deres respektive opfyldelse af konventionerne – forudsat naturligvis, at de har ratificeret konventionerne.
Men noget for staterne bindende klagesystem som det, der gælder under den Europæiske Menneskerettighedskonvention, eksisterer ikke – endnu.
Derimod har oprettelsen af stillingen som FN-højkommissær for Menneskerettigheder været en klar gevinst i arbejdet for at fremme respekten for disse rettigheder gennem Højkommissærens aktive dialog med de berørte stater. En
dialog som vel at mærke finder sted ude i staterne selv, hvor menneskerettighederne skal stå deres prøve – langt fra mødelokalerne i Geneve.
Ligesom i nedrustningssammenhæng er ”on site inspection” det afgørende middel til at sikre, at en stat overholder sine internationale forpligtelser. Højkommissæren
kan ganske vist ikke selv gennemtrumfe et sådant besøg imod en stats vilje, det kan i givet fald kun FNs sikkerhedsråd.
Men Højkommissæren har til gengæld direkte referat til FNs generalsekretær, som i medfør af FN-pagtens artikel 99 kan henlede Sikkerhedsrådets opmærksomhed på enhver sag, som efter generalsekretærens mening kan true opretholdelsen af den internationale fred og sikkerhed.
Højkommissæren har på den måde en direkte kanal til Sikkerhedsrådet, som måske kan anvendes i de mest alvorlige situationer.
Domstolskontrol og klageprocedurer er naturligvis vigtige retsmidler i bekæmpelsen af forbrydelser og med hensyn til genoprejsning overfor krænkelser af menneskerettighederne. Men disse procedurer sætter desværre først ind, når
skaden er sket. Og det gælder jo om at komme krænkelserne i forkøbet. Prevention
is better than cure – som bekendt.
Derfor er Højkommissærstillingen et så vigtigt instrument i det internationale menneskerettighedsarbejde.
Man kan også spørge om, hvorvidt de juridisk bindende instrumenter – traktater og konventioner – er mere effektive i bekæmpelsen af menneskeretskrænkelser end de ikke bindende deklarationer og resolutioner.
I en kritisk dialog med verdens regeringer kommer man så længst med Verdenserklæringen om Menneskerettigheder af 10. december 1948 eller de 18 år senere vedtagne 2 FN-konventioner?
Svaret er naturligvis, at begge typer af instrumenter er vigtige redskaber i menneskerettighedsarbejdet. Men i mange situationer kan det være mere tjenligt at løfte den moralske pegefinger på grundlag af en ikke-juridisk-bindende deklaration, som alle FNs medlemsstater har bekendt sig til, således som det er tilfældet med Verdenserklæringen, end at kaste sig ud i en juridisk konfrontation om fortolkningen af indholdet af en bindende traktattekst.
Langt fra alle lande har desuden ratificeret FNs menneskerettighedskonventioner og mange har taget vidtgående forbehold i forbindelse med deres ratifikation.
Verdenserklæringen, der fylder 60 år i år, er der derimod ingen stater, der vil lægge sig ud med.
Forskellen mellem de 2 typer af instrumenter, Konventioner og Deklarationer, kommer til udtryk i betegnelsen af disse instrumenter som henholdsvis hard law og soft law.
For de juridiske nørder, der elsker hard law, hedder det videre: hard law is for hard brains and soft law is for – ja hva’ mon?: soft brains. Personligt har jeg udviklet en vis svaghed for soft law – men det har sikkert sin naturlige forklaring!
Et eksempel: Da Danmark m.fl. lande under FNs Menneskerettighedskommissions
mødesamling i Genève i 1997 fremlagde en venlig, omend kritisk, resolution vedr. Kinas mangelfulde overholdelse af menneskerettighederne, var resolutionens hovedbudskab at opfordre Højkommissæren til at indlede en aktiv og konstruktiv dialog med den kinesiske regering.
En sådan dialog kom efterfølgende i gang, ligesom EU-landenes kritiske dialog med Kina blev genoptaget. En rent juridisk tilgang havde ikke givet noget resultat, allerede fordi Kina ikke har tilsluttet sig nogen uafhængig international kontrol på
menneskerettighedsområdet.
Omvendt skal man naturligvis heller ikke blot holde dialog for dialogens egen skyld.
Der skulle jo gerne komme nogle påviselige resultater ud fra dialogen. Ellers må man overveje at tage endnu en fredelig konfrontation med det pågældende land.
Det er min erfaring, at FNs medlemsstater er særdeles følsomme overfor at blive hængt ud i FN-resolutioner for åbne døre. Konfrontation i form af militær intervention kan der derimod kun blive tale om, såfremt FNs sikkerhedsråd skulle bemyndige det.
Ifølge FN-pagten er magtanvendelse som bekendt forbudt, medmindre det sker i selvforsvar, eller Sikkerhedsrådet har givet bemyndigelse dertil.
Magtanvendelse er med andre den aller-, allersidste udvej eller som Mahatma
Gandhi så rigtigt har sagt det: Hvis vold er den sidste udvej, så lad os i fællesskab
ofre den næstsidste lidt mere opmærksomhed.
Et andet eksempel til illustration af, hvor svært det kan være at operere i hard law-området vedrører FNs Flygtningekonvention.
Under min udstationering 1974-77 ved den danske FN-mission i Genève, blev der taget skridt til at indkalde en regeringskonference med henblik på at styrke det materielle indhold af Flygtningekonventionen af 1951 – helst i retning af at give det enkelte individ en selvstændig ret til opnå asyl.
Men allerede under konferencens indledende drøftelser i foråret 1975 viste det sig, at en lang række ikke-vestlige lande langt fra at styrke det eksisterende traktatregime ønskede at udbygge undtagelserne i konventionens art.1 vedr. personer, der ikke har ret til flygtningestatus på grund af tidligere begåede forbrydelser såsom krigsforbrydelser og forbrydelser mod menneskeheden.
Denne bestemmelse skulle nu inddrage personer, anklaget for apartheid, kolonialisme, neoimperialisme, fremmed besættelse osv. Det var enden på den konference, som selv besluttede at suspendere forhandlingerne til et senere passende tidspunkt.
Som endnu ikke er indtrådt! Retfærdigvis skal tilføjes, at da den danske regering 10 år senere i 1986 forsøgte at skabe mere solidaritet mellem staterne i arbejdet for at genhuse verdens flygtninge gennem fremsættelse af et resolutionsforslag herom i FNs generalforsamling, led også dette initiativ, nu i soft law udformning, skibbrud.
Denne gang på grund af mange især indvandrerstaters uvilje mod at skabe særlige kvoteordninger for modtagelse af flygtninge. Disse lande ønskede at stå frit med hensyn til, hvem man ville modtage, det være sig flygtninge eller immigranter.
AFSLUTTENDE bemærkninger
Denne oversigt over vores fælles ufuldstændige verdensorden skulle gerne vise, at FN-systemet, sine mangler til trods, har mange relevante instrumenter at spille på.
Hvilket instrument eller kombination af instrumenter, der er de mest tjenlige, må afhænge af den konkrete situation.
FN-pagtens grundsætninger om fred og fremskridt, Verdenserklæringens budskab om respekt for menneskerettighederne samt de mange efterfølgende instrumenter af juridisk og politisk karakter til opfyldelse af disse målsætninger udgør fortsat grundstammen i vore fælles bestræbelser på at skabe solidaritet og tolerance mellem mennesker og nationer.
FN er den relevante verdensorganisation til fremme af disse grundsætninger byggende på princippet om universalitet.
Alle stater skal være med for at sikre de gensidige påvirkningsmuligheder indenfor
en neutral organisationsramme. De globale udfordringer – menneskelige og klimatiske – må vi stå sammen om at møde og overkomme til fælles gavn for nuværende og kommende generationer
(slut)
Tyge Lehmann (67) har gennem et langt arbejdsliv i Udenrigsministeriet især beskæftiget sig med FN. Det løber op i deltagelse i 25 FN-generalforsamlinger siden 1972 og en række FN-verdenskonferencer bl.a. Kvindekonferencen 1980 i København, Menneskerettighedskonferencen i Wien 1993 og Racismekonferencen i Durban 2001.
Hans arbejde har især fokuseret på menneskerettigheder og staternes forpligtelser på dette felt såvel som på andre retsområder såsom retsordenen på havene og bekæmpelse af international terrorisme.
På FNs 50 Generalforsamling i 1995 var Tyge Lehmann formand for arbejdet i generalforsamlingens 6. Udvalg (det juridiske udvalg).
Kilde: FN-forbundets elektroniske nyhedsbrev, 10 december 2008
