Adam Moe Fejerskov
Adam Moe Fejerskov (født 1987) er Seniorforsker ved Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS), hvor han beskæftiger sig med globale uligheders manifestationer og konsekvenser rundt om i verden.
Han arbejder konkret med hvordan uligheder flyder fra og formes af forhold som ny radikal teknologi, videnskab, og ambitioner om at skabe global udvikling.
Adam Moe Fejerskov har tidligere været rådgiver i Udenrigsministeriet og arbejdet for civilsamfundets netværksorganisation (i dag Globalt Fokus).
Mantraet “from billions to trillions” hives ofte frem, når snakken falder på potentialet i at bruge private midler til at skalere den offentlige udviklingsfinansiering. Håbet – og forventningen – er, at både mindre og større investorer kan bidrage med ressourcer til at løfte udviklingsdagsordnen som den kommer til udtryk i bl.a. FN’s Verdensmål. Og med vores viden om, hvor underfinansierede målene i forvejen lader til at være, er der hårdt brug for de private midler.
Som Knud Vilby rigtigt diskuterede her på siderne i begyndelsen af august, har virkeligheden imidlertid vist sig at være en noget anden. Bistandens evne til at løfte private investeringer tyder indtil videre på at være overvurderet. I hvert fald når vi kigger på den i forvejen relativt begrænsede evidensbase, vi har omkring effekten af den type udviklingsfinansiering. Selv OECD beskrev i 2018, hvordan vi ikke ved meget om udviklingseffekterne af den blandede finansiering.
På DIIS stiller vi skarpt på diskussion d. 10 september til et offentligt seminar, hvor alle er velkomne. Jeg åbner ballet her ved at pege på tre problematiske tendenser, som død og pine skal adresseres, hvis den såkaldte blandede finansiering skal indfri sit potentiale. Det gælder ikke mindst til hvilke lande og sektorer, de blandede investeringer flyder.
Skævvridning af modtagere og sektorer
Da OECD i april i år gjorde status for den offentlige finansiering af udvikling i verdens fattige lande, var det med dårlige nyheder. På trods af Verdensmålenes enorme behov for investeringer og donorernes indgåede forpligtelser om at levere et stærkt finansieringsregime for udvikling, var udviklingsbistanden faldet fra 2017 til 2018. En del af forklaringen er, at flere donorlande nu er bedre til ikke at rapportere udgifter til flygtningemodtagelse som bistand, men den bilaterale bistand er også faldet, ligesom bistanden til Afrika er det.
I årene 2016-2017 faldt FDI til udviklingslandene med næsten en tredjedel. Intet mindre end en katastrofe.
Vores viden om bistandens begrænsede størrelse og ringe udsigter til at stige har i årevis fået politikere, embedsfolk og eksperter til at tale om behovet for, at bistanden skal katalysere private investeringer for at kunne nå et niveau, der tilsvarer de reelle behov. Vi ved dog ikke synderligt meget om, hvor effektiv bistanden er til at løfte private investeringer, og den begrænsede viden vi har, tegner ikke et særligt positivt billede. Ligesom bistanden falder de udenlandske direkte investeringer (FDI) til verdens udviklingslande, og specielt til Afrika syd for Sahara hvor antallet af fattige mennesker fortsætter med at stige. I årene 2016-2017 faldt FDI til udviklingslandene med næsten en tredjedel. Intet mindre end en katastrofe.
I denne kontekst er det tanken – forventningen – at blandet finansiering kan facilitere veje til, at bistanden kan løfte markante private investeringer. Indtil videre peger erfaringerne dog mod, at denne type finansiering har ret så markante udfordringer, ikke mindst indenfor spørgsmålet om hvor og til hvad finansieringen går.
Ustabile lande som Sydsudan, Den Centralafrikanske Republik, Somalia, Yemen og Eritrea modtager stort set ingen blandede investeringer.
Den første udfordring er, at blandet finansiering og markedsbaserede partnerskaber har en iboende svaghed i forhold til valg af markeder for investeringer – de favoriserer mellemindkomstlande og de relativt stabile markeder, vi finder der. Det er ikke særligt overraskende. Stabile markeder betyder lavere risici, mere stabile afkast, og bedre juridiske og regulatoriske forhold. Ifølge nye tal fra OECD og UNCDF (United Nations Capital Development Fund), så går kun sølle 6 procent af den blandede finansiering til LDC’erne, gruppen af verdens fattigste lande. Ustabile lande som Sydsudan, Den Centralafrikanske Republik, Somalia, Yemen og Eritrea modtager stort set ingen blandede investeringer.
Dette åbenlyse fravalg af LDC’erne repræsenterer et markant problem, når vi ved, at det netop er blandt de mest skrøbelige og fattige lande, at de største udviklingsproblemer skal findes i dag og de næste mange år. Men det følger desværre en bredere trend. Udover få investeringer modtager LDC’erne også en faldene andel af den offentlige udviklingsfinansiering på trods af indgåede forpligtelser om at levere mindst 0,20 procent af GNI til disse lande. Det har jeg netop skrevet om her, med mine kollegaer Ole Winckler-Andersen og Lars Engberg-Pedersen.
Udover høje risici i markedet og et problematisk investeringslandskab, så er begrænsede investeringsmuligheder en markant barriere for investeringer i de fattigste lande. Alle sammen forhold der kræver systematisk og systemisk støtte fra donorer, ikke mindst til landenes egne institutioner. Det tager os videre til den næste og anden udfordring – sektorvalg.
På samme måde som den blandede finansiering hovedsageligt flyder til mellemindkomstlande, så lader den også til at favorisere et begrænset antal sektorer. Typisk flyder finansieringen til infrastruktur, energi, finansiering og teknologifokuserede sektorer, mens den sjældent arbejder i sociale sektorer. Ifølge OECD, så står energi-, bank- og finansieringssektorerne tilsammen for mere end halvdelen af alle de blandede investeringer, mens uddannelse og sundhedssektorerne modtager blot et par procent.
Ligesom med landevalg er der her tale om en bredere trend, der har set bistanden til sociale sektorer og institutioner svinde ind. Den langsigtede og systemiske bistand ses af mange donorer, og specielt fra politisk side af, som en dårlig ‘business case’. Støtte til transformative forandringer og det lange seje træk, der kræves i arbejdet for at opbygge lokale institutioner, opfattes i stigende grad som svært at kontrollere, dokumentere og effektuere forandringer med. Det er svært at lokke private aktører til denne type støtte, og der er desuden blandede erfaringer i visse lande, ikke mindst med spørgsmål om korruption og håndtering af offentlige midler.
Fragmenteret indsats og forståelse på donor-siden
Konceptet blandet finansiering dækker over et enormt område, der i virkeligheden kun bindes sammen af en form for strategisk brug af offentlige udviklingsmidler til at mobilisere private af slagsen, nogenlunde rettet mod bæredygtig udvikling og udviklingslandene. Det inkluderer derfor alt fra opstilling af garantier for investeringer, markedsbaserede partnerskaber (med alt fra mindre start ups til milliardvirksomheder), instrumenter til at afhjælpe markedsskævheder, og et hav af hybride private-offentlige foretagender.
Bredden i antallet af aktører, samarbejdsformer og ikke mindst specifikke formål har vist sig at fundamentalt udfordre jagten på en sammenhængende og fælles tilgang til blandet finansiering, og her har vi så udfordring nummer tre. Hos gruppen af donorlande har det betydet, at man typisk er gået til problemstillingen med inspiration fra andre, men på hver sin måde. Det er først for alvor inden for det sidste halve til hele år, at der er blevet igangsat reelle initiativer for at diskutere, hvordan man kan strømline forståelsen og tilgangen. Det betyder, at vi står med nogle markante problemer i arbejdet med blandet finansiering.
Den fragmenterede tilgang har først og fremmest gjort, at vi har utilstrækkelig viden om effekten af denne type finansiering. Vi ved ikke nok om, på hvilke måder, hvor, hvornår eller i samspillet mellem hvem, blandet finansiering er mest effektivt. Det repræsenterer naturligt nok et demokratisk problem, når der er tale om skatteydernes penge i form af udviklingsbistand. Men det betyder i lige så høj grad, at vi er ude af stand til at gøre brugen af blandet finansiering mere effektiv, og når vi ikke ved præcist, hvor effektfuld denne type finansiering er, så hæmmer det naturligvis igen tiltrækningen af nye og større investeringer (se fx OECD’s nye arbejdspapir om sagen).
Behov for ny kurs
Den blandede finansiering har indtil videre givet skuffende resultater, og et markant kursskifte fremstår nødvendigt. Den nuværende problematiske udvikling kræver, at vi finder svar på det presserende spørgsmål om, hvad der kan gøres for dels at skalere markant fra det nuværende begrænsede niveau, og dels hvordan vi sikrer, at finansieringen flyder til de lande og sektorer som for nuværende forbigås. Hvis bistanden fortsat skal sættes i spil i blandet finansiering (og det er en diskussion i sig selv), må der fastsættes krav om, hvor og til hvad den går.
Der er behov for at udvikle standardiserede investeringstilgange og metodikker, således at investorerne føler sig trygge til at sætte større mængder kapital i spil. Men investorerne må også være realistiske og ikke eksempelvis sætte mål for afkast, der er så høje, at man reelt kun kan vælge mellem få typer investeringer og markeder. Når pensionskasserne kræver tocifrede afkast, så kanaliserer det automatisk investeringerne hen mod steder, hvor udviklingseffekten ikke nødvendigvis er høj, eller hvor bistandens rolle og additionalitet ikke har det store at sige.
Sammenhængen i donorernes tilgange til blandet finansiering må styrkes, så vi kan sikre den erfaringsopsamling og læring, der er essentielt for et område i hastig bevægelse. En nytænkt helhedstilgang kræver desuden større samspil mellem blandet finansiering og traditionelle bistandsinterventioner. Der er brug for større investeringer i lokale institutioner og i forbedringer i rammevilkårerne i de lande, hvor udviklingen lader meget tilbage at ønske, før at blandet finansiering for alvor kan bidrage til det overordnede mål om bæredygtig udvikling og Verdensmålenes mantra om ikke at efterlade nogen tilbage.
Hvis ikke der for alvor sættes en ny kurs for den blandede finansiering, må vi gå videre til det sidste og mest radikale spørgsmål – om bistanden fuldstændig skal holde sig fra denne type investeringer.
