Af Gitte Dyrhagen Husager, cand.scient.soc.
Hvad er konsekvenserne ved at arbejde rettighedsbaseret i skrøbelige stater? I lande, der kendetegnes af mangel på vilje eller kapacitet til at fremme og beskytte grundlæggende rettigheder?
Det spørgsmål rejser sig, nu da rettighedsbaseret udvikling og skrøbelige stater er centrale temaer i formuleringen af den nye danske udviklingsstrategi.
I forbindelse med den nye strategi står det nemlig klart, at indsatsen i skrøbelige og konfliktramte stater forbliver et prioritetsområde i dansk bistand fremover.
Udviklingsminister Christian Friis Bach (R) har ligeledes meldt ud, at udvik-lingsbistanden skal være rettigheds-baseret, og at regeringen vil lægge vægt på det brede spektrum af civile, politiske, økonomiske, soci-ale og kulturelle rettigheder.
Det er imidlertid endnu ikke klart, hvilke konse-kvenser rettighedsorienteringen vil have for indsatsen under de enkelte prioritetsområder, herunder det danske engagement i skrøbelige og konfliktramte stater (Prioritetsområde 4).
Et spørgsmål, som trænger sig på, er, hvordan man arbejder rettighedsbaseret i en stat, som er kendetegnet ved manglen på vilje eller kapacitet til at beskytte fundamentale rettigheder overfor sine borgere?
Når præmissen for en rettighedsbaseret tilgang er, at borgere kan stille deres regering til ansvar for at beskytte fundamentale rettigheder, hvem stilles så til ansvar når staten slår fejl?
Definitionen af “staten” i skrøbelige stater
Selv om der ikke findes en officiel definition af skrøbelige stater, tilslutter de fleste donorer sig OECD/DAC-definition.
Den siger, at stater er skrøbelige, når de statslige strukturer mangler politisk vilje og/eller kapacitet til at levere de grundlæggende funktioner, der kræves for at skabe udvikling og sikkerhed og for at beskytte menneskerettigheder.
De fleste donorpolitikker tager udgangspunkt i denne definition, som har et overordnet fokus på statsopbygning som den primære drivkraft for at stabilisere skrøbelige og konfliktramte stater.
Problemet med den statscentrerede definition af skrøbelige stater er imidlertid, at den ikke reflekterer, hvordan donorer i praksis arbejder “rundt om” staten for at opretholde fundamentale retsprincipper og menneskerettigheder.
De ikke-statslige aktører spiller ofte en afgørende rolle i at opretholde sikkerhed og basale behov – hovedsageligt de økonomiske, sociale, og kulturelle rettigheder – når staten er fraværende eller skrøbelig.
Derfor er det vigtigt, at definitionen af staten “blødes op” i forhold til den formulering, som OECD/DAC opstiller, for at afspejle den rolle som ikke-statslige aktører og uformelle retssystemer spiller i stabiliseringen og genopbygningen af skrøbelige stater.
Dette gælder både i forhold til udarbejdelsen af overordnede donorpolitikker og i forhold til den operationelle tilgang til indsatsen i de pågældende lande. Dette bør derfor også reflekteres i den nye danske udviklingsstrategi som en konsekvens af det overordnede fokus på rettighedsbaseret udvikling i dansk bistand.
Ikke-statslige aktørers rolle i stabilisering af skrøbelige stater
Der findes flere landeeksempler på, at ikke-statslige aktører spiller en central rolle i stabiliseringen af skrøbelige stater og situationer.
I et debatindlæg i dagspressen i januar beskriver Christian Balslev-Olesen bl.a., hvordan genopbygningsplaner i et land som Somalia ”stort set alle er slået fejl, og at det er lokale initiativer, der har skabt de få eksempler på fremgang og stabilitet”.
Ifølge Balslev-Olesen er den internationale støtte gået til en lille magtelite ”uden legiminitet, autoritet og uden even eller vilje til at skabe sikkerhed eller bedre vilkår for befolkningerne”. Han foreslår derfor at støtten til skrøbelige stater tænkes om og i stedet tager udgangspunkt i lokale behov og initiativer.
Udenrigsministeriets egne erfaringer i henholdsvis Afghanistan og Nepal peger ligeledes på, at ikke-statslige aktører overtager store dele af ansvaret for at beskytte borgeres basale sociale og økonomiske rettigheder i fraværet af en stærk stat.
F.eks. fremhæver Udenrigsministeriet selv den danske indsats i Nepal under borgerkrigen som et ”best case” eksempel, idet Danmark tilpassede sin strategi til de faktiske forhold i 2006-2007 og arbejdede ”rundt om” staten, da den siddende regering manglede legitimitet og opbakning blandt befolkningen og det internationale samfund.
Man kan ligeledes læse i Danidas Årsberetning 2010, at Danida må arbejde uden om Burmas regering for at støtte indsatser til fremme af demokrati, menneskerettigheder og levevilkår i landet. Ifølge Danida skete dette ved at fokusere indsatsen på burmesiske græsrodsorganisationer og styrke civilsamfundet.
Danske principper for engagement i skrøbelige stater
Allerede i 2007-2008 satte Udenrigsministeriet en proces i gang for at formulere nogle “vejledende principper” for den danske indsats i skrøbelige og konfliktramte stater.
På det tidlige stadie af processen var det den klare ambition at menneskerettigheder skulle indgå som et centralt element i principperne. Danmark ønskede desuden at agere som foregangsland på området, fordi der var konstateret et fravær af donorer, som satte menneskerettigheds-problematikken højt på dagsordenen i debatten om skrøbelige stater.
Processen resulterede i udgivelsen af politikpapiret “Fred og Stabilitet – Dansk politisk for indsatser i skrøbelige stater 2010-2015” i 2010. I processen, der ledte op til formuleringen af denne politik, deltog danske civilsamfundsorganisationer og forskningsinstitutioner aktivt i at sætte fokus på ikke-statslige aktørers rolle i skrøbelige stater, bl.a. i form af høringssvar og studier.
Den danske politik er et eksempel på stigende anerkendelse af den rolle som ikke-statslige aktører og uformelle retssystemer spiller i at fremme menneskerettigheder i skrøbelige stater.
Mens det i politikken fremgår, at statsopbygning anses som drivkraft for udvikling i de pågældende lande, fremgår det samtidig tydeligt, at ikke-statslige aktører spiller en vigtig rolle i at levere ”retssikkerhed, konfliktløsning, sikkerhed og basale ydelser”.
Det konkluderes at de ikke-statslige aktører ”må inddrages på en måde, hvor menneskerettighederne og ligestilling respekteres og fremmes i indsatserne, og hvor statsopbygningen ikke sættes over styr.”
Denne tilgang er væsensforskellig fra den dominerende tænkning indenfor debatten om skrøbelige stater, hvor der primært fokuseres på opbygningen af en ”stærk stat” igennem bl.a. støtte til statsinstitutioner og demokratiske valg – og hvor menneskerettighedsdiskussionen i flere tilfælde er decideret fraværende.
Den fremtidige danske indsats i skrøbelige stater
Danmark har været med i front i samtænkningen af den normative menneskerettighedstilgang og debatten om skrøbelige stater.
Danmark har ligeledes prioriteret at engagere sig aktivt i multilaterale fora på området, herunder det Internationale Dialogforum for Freds- og Statsopbygning, som udviklingsministeren rent faktisk overtager formandsskabet for per 1. marts 2012.
Danmarks normative tilgang til debatten om skrøbelige stater repræsenterer et strategisk skift i den måde, hvorpå donorer opfatter problematikken om skrøbelige stater.
Sammensmeltningen af de to debatter – henholdsvis menneskerettig-heder og skrøbelige stater – medfører øget fokus på behovet for en pragmatisk opfattelse af den rolle, såvel statslige som ikke-statslige aktører spiller i at fremme fundamentale rettigheder i praksis.
En anden vigtig konsekvens er et styrket fokus på udvikling og menneskerettigheder blandt internationale donorer – frem for den dominerende tankegang om at “svage stater” skal stabiliseres med det formål at sikre resten af verden imod såkaldte sikkerhedstrusler.
Det er derfor positivt, at en rettighedsbaseret tilgang til indsatsen i skrøbelige stater nu skal videreføres – og uddybes – som resultat af den overordnede rettighedsorientering i dansk udviklingspolitik. Spørgsmålet er blot hvordan?
Rettighedsbaseret tilgang til skrøbelige stater – i praksis
En af hovedudfordringerne består i at operationalisere de overordnede principper og finde balancen i gennemførelsen heraf, så indsatserne undgår at destabilisere og underminere fundamentet for beskyttelsen af rettigheder, som tidligere eksempler har vist.
En praktisk operationalisering af en rettighedsbaseret tilgang til skrøbelige stater vil bl.a. indebære, at menneskerettigheder integreres som et centralt element i danske landeanalyser, udviklingsindikatorer og monitoreringstiltag.
Derudover bør Danmark sikre at udviklings- og sikkerhedspolitiske instrumenter samtænkes, således at menneskerettigheder indgår aktivt i arbejdet og dialogen med skrøbelige stater som nævnt i Danmarks samlede menneskerettighedsstrategi fra 2009.
Et andet kritisk spørgsmål, som melder sig i forhold til en rettighedsbaseret indsats til skrøbelige stater, er. hvordan den nye regering vil prioritere indsatsen for at fremme ”det brede spektrum af rettigheder” i henholdsvis udviklings- og udenrigspolitikken.
Beskyttelsen af økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder er særlig relevant i lande, hvor staten ikke er i stand til at sikre befolkningens mest fundamentale behov – og hvor ikke-statslige aktører spiller en afgørende rolle i at sikre bl.a. mad, vand, og bolig.
En rettighedsbaseret tilgang til skrøbelige stater vil kræve, at den nye regering får afklaret, hvordan den prioriterer de civile, politiske, økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder lige højt.
Det vil samtidig kræve en bedre forståelse af de fordele og begrænser det indebærer at arbejde igennem ikke-statslige aktører for at fremme fundamentale rettigheder i statens fravær.
Den nye regering står dermed overfor udfordringen om at styrke en potentiel synergieffekt ved at arbejde rettighedsbaseret i skrøbelige og konfliktramte stater.
Dette kunne passende være et af de dagsordenspunkter som ”rettigheds-ministeren” vælger at fokusere på under det danske formandsskab for det Internationale Dialogforum for Freds- og Statsopbygning – for dermed at føre ambitionen om at være foregangsland på området videre.
————-
Indlægget er skrevet på baggrund af specialet ”Making human rights ”work” in fragile states” fra 2008, der nu kan ses på U-landsnyt.dks specialeportal via linket
http://www.u-landsnyt.dk/specialeportal/2012-01-29-making-human-rights-work-fragile-states
—————–
Gitte Dyrhagen Husager er cand.scient.soc. i Internationale Udviklings-studier og jura og ansat som FN-programansvarlig i det Internationale Dalit Solidaritetsnetværk (IDSN) i København. Indlægget er skrevet i hendes personlige kapacitet, ikke som organisationstilknyttet.
