Eks-diplomaten og bistandsmanden Klaus Winkel, der er aktuel med bogen ”Udvikling – om Danmarks bistand”, talte torsdag aften om udvikling og fattigdomsorientering ved et arrangement i IDA Global Development. Her følger hans oplæg.
Som det fremgår af min bog, har Ingeniørforeningens Ulandsfaggruppe og dens efterfølgere Ulandsfagligt Selskab og nu IDA Global Development i de sidste 30 år spillet en meget central rolle for drøftelsen af dansk bistand.
Jeg er vældig glad for, at min bog har været med til at give stødet til en debataften i netop dette forum.
Vi er blevet bedt om i første omgang at tale om, hvad der er blevet af fattigdomsorienteringen, og hvordan vi bringer den i fokus igen?
Der er slagtet hellige køer i dansk bistand i de senere år, fx ligedelingen mellem bilateral og multilateral bistand.
Fattigdomsorienteringen er ikke slagtet, men den er blevet temmelig mager.
I regeringens gældende bistandsstrategi fra 2012 nævnes fattigdomsbekæmpelse ikke som det overordnede mål men som et ”omdrejningspunkt”.
Det tillader forskellige fortolkninger, og det er der brug for, for strategien opregner omkring 160 ting, som Danmark vil med bistanden.
Menneskerettigheder er topscorer
Af de 160 ting ligger en del tæt på hinanden, så det kan koges ned til ca. 50 formål. Heraf drejer 5 sig om direkte fattigdomsafhjælpning nemlig at bekæmpe fattigdom, at reducere ulighed, at gøre noget særligt for kvinder og børn, at støtte uddannelse og sundhed og endelig at fremme sociale sikkerhedsnet.
Om det, som jeg betragter som helt centralt for fattigdomsbekæmpelsen: uddannelse og sundhed, anføres, at der kun vil blive tale om et begrænset antal bilaterale indsatser.
Helt centralt for de fattige er jo også, hvad der sker i de små landbrug og i den uformelle sektor. Herom står reelt ingenting.
De resterende 45 formål dækker et meget bredt spektrum, som kun har indirekte indvirkning på fattigdom.
Fremme af menneskerettigheder er en suveræn topscorer ved at være nævnt 14 gange, men der er også meget fokus på skrøbelige stater, grøn vækst og indsatser mod konflikter.
Hvad er der sket med fattigdomsorientering?
En strategi er jo udtryk for langsigtede hensigter, og det må suppleres med tal for, hvad der faktisk er sket mht. fattigdomsorienteringen.
Muligheden for fuldt ud at sikre, at der er tale om støtte til fattigdomsorienteret udvikling, har Udenrigsministeriet kun, når det drejer sig om bilaterale udviklingsindsatser i Afrika, Asien og Latinamerika.
Hvordan denne mulighed faktisk udnyttes, belyses bedst af sektorfordelingen, og her har de fattige størst chance for at få glæde af bistand inden for uddannelse, sundhed, drikkevand & sanitet, landbrug, skovbrug og fiskeri.
Det tegnede sig i 2012 for ca. 29 % af den bilaterale bistand.
Jeg har her udeladt fødevarebistand, nødhjælp og bistand til flygtninge i nærområder; det kan diskuteres, for der er mange meget fattige blandt modtagerne – men det er som hovedregel ikke udviklingsbistand.
Udeladt er også bistand gennem danske ngo’er pga. manglende samlede tal for denne bistands sammensætning.
Kun 29 procent
Hvad så med den multilaterale bistand? I regeringens 2012-prioriteter for bistanden medregnes den fuldt ud som fattigdomsorienteret.
Det er noget af en tilsnigelse, for den er – samlet set – utvivlsomt ikke så fattigdomsorienteret som den bilaterale, danske bistand.
Hvis vi alligevel antager, at de ca. 29 % også gælder for den, bliver det altså andelen af den samlede, danske bistand, som er mere eller mindre direkte fattigdomsorienteret. Det synes jeg ikke er ret meget.
Tallet kan helt sikkert anfægtes af andre måder at beregne det på, og det ville være godt, hvis det gav anledning til en præcisering, så vi får et mere solidt udgangspunkt for at drøfte fattigdomsorienteringen i dansk bistand. Som størrelsesorden er 29 % dog næppe helt ved siden af.
Fattigdomsorientering i fokus igen
Jeg mener ikke, at al dansk bistand skal være fattigdomsorienteret, for der er mange andre udfordringer, som fortjener danske indsatser.
Men det er påkrævet at drøfte, om Danmarks bistand er blevet spredt over for meget, som kun i begrænset omfang eller på meget langt sigt bringer folk ud af fattigdom.
Hvad enten det mest tilforladelige tal er 29 % eller noget andet, er der brug for at sætte andelen i fokus og for at drøfte, hvilken grad af fattigdomsorientering danskerne ønsker for vores bistand.
Det lyder besnærende, at fattigdommen skal bekæmpes gennem udenlandske investeringer og andre indsatser, som promoveres for deres bidrag til økonomisk vækst.
Det er baggrunden for Danidas inddragelse af den private, danske sektor gennem B2B-programmerne.
Der kan bestemt argumenteres for at trække på ressourcerne i den private sektor, men det er afgørende, hvordan det sker, og hvad der faktisk kommer ud af det.
Det sidste ved vi ikke ret meget om.
Programmernes hovedformål er at øge beskæftigelsen i samarbejdslandene, men UM har ikke tal for, i hvilket omfang det er sket.
Tidligere evalueringer har påvist, at investeringen per skabt arbejdsplads er meget høj, og sådan kan man ikke løse Afrikas enorme problemer med arbejdsløshed og underbeskæftigelse.
De skal løses ved indsatser i de små landbrug og den uformelle sektor, hvor 70 % af arbejdsstyrken skraber sig igennem – det er her, vi finder de fattige.
Antal ekstremt fattige er steget
B2B-programmerne har nok givet et lille bidrag til Afrikas betydelige økonomiske vækst, men denne har som bekendt ikke reduceret fattigdommen og vil ikke gøre det i overskuelig fremtid.
Antallet af afrikanere, som lever i ekstrem fattigdom, er tvært imod steget med næsten 40 % fra 1990 til 2010.
Som det grelleste udtryk herfor er 40 % af børnene underernærede. Fire ud af fem børn, som dør inden de fylder fem år, er afrikanere. De, som overlever, er mærkede for livet.
Det er kendskabet til sådanne og andre konsekvenser af fattigdom, som kan bringe fattigdomsorientering i fokus.
Og så må det slås fast, at fattigdomsorientering også fremmer vækst. Det er faktisk en forudsætning for vækst. Investeringer i uddannelse, sundhed og bedre ernæring er investeringer i den vigtigste produktionsfaktor: mennesker.
Symptombehandling
Adskillige af de øvrige 45 mål for vores bistand angriber problemer, som er affødte af fattigdom – det er nogle gange symptombehandling. Det gælder fx mange konflikter.
Det er fint at arbejde på at fremme demokratiseringen, men så længe en stor del af befolkningen hænger fast i fattigdom og uvidenhed, har de dårlige ledere alt for let spil.
Jeg har medregnet indsatser mod ulighed som et af de fem mål i strategien, som kan siges at være fattigdomsorienterede.
I hvor høj grad det faktisk vil gælde for sådanne indsatser forekommer imidlertid usikkert.
Det ser ud til, at en hel del andet end fattigdomsafhjælpning skal komme i betragtning. Og det ser ud til, at Udenrigsministeriet vil flytte fokus fra bekæmpelse af fattigdom til bekæmpelse af ulighed. Det mener jeg vil være en dårlig ide.
Det er vigtigt at angribe den voksende ulighed, som truer stabiliteten i mange afrikanske samfund, men det gøres efter min mening bedst ved at bringe kvinder og mænd ud af den ekstreme fattigdom.
Selvfølgelig skal man også prøve at få de ekstremt rige i de fattige lande til at spytte mere i kassen.
Det er svært, for det er dem, som sidder på magten.
Hvor urimeligt det end må forekomme, afhænger udviklingsmulighederne for de fattige derfor i ganske høj grad af donorer som Danmark.
Til sidst vil jeg pege på en efter min mening vigtig forudsætning for, at vi kan få fattigdomsorienteringen – ja, dansk bistand overhovedet – mere i fokus. Det er, at den bliver mere synlig. Det kommer jeg lidt tilbage til i næste afdeling.
Hvordan øger vi det folkelige engagement igen?
Meningsmålinger har over de senere år vist en faldende tilslutning til dansk bistand på det aktuelle niveau. Hvis man ser på målingerne i det sidste års tid, er de nede på omkring 50 %.’s tilslutning.
Det behøver strengt taget ikke at betyde, at engagementet er faldet tilsvarende – det kan bl.a. skyldes, at de, som aldrig har været specielt engagerede, nu er mere optaget af at reducere deres skattebyrde.
At der stadig er et betydeligt og seriøst engagement fremgår bl.a. af, at der er omkring 150 danske ngo’er, som er aktive alene i Afrika.
Såvel det egentlige engagement som den blot positive holdning til bistand bliver utvivlsomt fremmet, hvis god information og lødig debat gør danskerne opmærksomme på emnet.
Det har længe været småt med seriøs debat, men det ser ud til at være ved at vende.
Det fremgår bla. af den ”Debatkaravane”, som afholdes i dette efterår på Mette Gjerskovs initiativ.
Det centrale spørgsmål er vel, hvad det er for dele af problematikken, som optager danskerne.
Som jeg nævnte i første runde, rummer regeringens strategi så mange formål for bistanden, at der er noget for enhver smag.
Men det bevirker, at det samlede billede bliver diffust og svært at forholde sig til.
Det ville blive lettere, hvis det klart og troværdigt fremgik, hvordan vægten i bistandsbudgettet var fordelt mellem hovedformålene.
Og her mener jeg, at reel fattigdomsorientering skal vægtes væsentligt højere end tilfældet er nu og præsenteres utvetydigt som det overordnede formål.
Ikke bare giver det god udviklingsmæssig mening, men jeg tror, at det også er det formål, som giver bedst mening i den almindelige danskers øjne.
Og jeg tror, at det vil gælde i endnu højere grad, når fattigdomsorienteringen fremstilles som forudsætning for økonomisk vækst og i øvrigt for afhjælpningen af en lang række af de fattige landes problemer, herunder den stigende ulighed.
Jeg tror ikke på, at det vil øge danskernes engagement, hvis man flytter fokus fra fattigdoms- til ulighedsbekæmpelse. Det er et langt mere kompliceret og diffust begreb.
Danida-udsendte er ikke-danskere
Jeg er ret sikker på, at det vil være godt for engagementet, hvis flere danskere inddrages direkte i bistandsarbejdet. I de sidste mange år er det gået den gale vej, og en stor del af dem, som trods alt udsendes af Danida, er ikke-danskere.
Tidligere tiders mere talrige Danida-udsendte spredte interesse for deres arbejde til venner og bekendte og var godt stof for medierne, ikke mindst lokalaviserne.
Det er anført, at vore samarbejdspartnere er blevet mindre interesserede i at modtage Danida-rådgivere, og det gælder utvivlsomt for visse partnere og for visse kategorier af rådgivere.
Danmark besidder imidlertid så mange kompetencer, at det må være muligt at finde frem til en hel del, som vil være efterspurgte.
Alle lande har som bekendt gavn af at få tilført kompetencer udefra, og det gælder udpræget for Afrika og på rigtig mange områder.
UM’s utilstrækkelige kapacitet
Men nu er vi kommet til det, som jeg i min bog betegner som den snævreste flaskehals for at få mest muligt ud af de 16 mia. bistandskroner, nemlig UM’s helt utilstrækkelige kapacitet til at forvalte bistanden optimalt.
Det gælder såvel antallet af medarbejdere som deres kvalifikationer. Min påstand er, at den givne kapacitet har haft afgørende indflydelse på den måde, bevillingerne er blevet brugt på.
Det må først og fremmest ikke være for besværligt, for der skal bruges mange penge pr. medarbejder for at opbruge bevillingerne.
Udsendelsen af rådgivere koster forholdsvis megen administration, og det samme gælder udviklingen af projekter og programmer, som kunne formidle en større del af Danmarks betydelige, udviklingsrelevante kompetencer.
Og dermed også være med til at øge engagementet. Arbejdet med at udvikle og gennemføre sådanne aktiviteter kræver faglige indsigter, som stort set ikke længere er repræsenterede i UM.
Løsningerne på kapacitetsproblemet har i stigende grad været at yde bistanden som program- og budgetstøtte og at lægge pengene i en fælles kasse sammen med andre donorer. Disse løsninger har i hvert fald tre omkostninger, som er relevante for mødets emner:
- de reducerer Udenrigsministeriets mulighed for at sikre en høj grad af fattigdomsorientering i de pågældende indsatser
- de reducerer mulighederne for at trække på relevant, dansk ekspertise og
- de gør dansk bistand usynlig, og det er skidt for engagementet.
Som argumenter for program- og budgetstøtte samt puljefinansiering med andre donorer anføres bl.a., at man herved overdrager ansvar og ejerskab til partnerne.
De hidtidige erfaringer tyder på, at denne overdragelse ikke nødvendigvis har været til gavn for de fattige.
I øvrigt handler det efter min mening for meget om at overdrage penge på den letteste måde, og som det ser ud nu, vil pengemangel om få år ophøre med at være Afrikas største problem.
De fleste af vore samarbejdslande kan se frem til meget store indkomster i de kommende år fra deres rigelige forsyning med olie, gas og mineraler.
Snarere end penge er der behov for viden og kunnen til en bedre udnyttelse af Afrikas egne ressourcer.
Her har også stipendiebistanden en vigtig rolle at spille, og den har fået lov at bevare et acceptabelt niveau takket være ikke mindst DFC, som fordi det er placeret uden for UM ikke trækker på ministeriets anspændte lønsum.
Forskning og teknologiudvikling
For mig at se bliver Danidas hovedopgave i de kommende år at formidle den bedst mulige, danske ekspertise til at imødekomme især Afrikas behov. Og det kræver andre kompetencer i UM.
Tag fx forskningsområdet, hvor Danida var blevet dygtig til at engagere dansk forskning i bistandssamarbejdet takket være en mangeårig opbygning af indsigt. Den er stort set væk nu.
Men netop når det drejer sig om forskning og teknologiudvikling – grundlæggende forudsætninger for udvikling – er vores samarbejdslande uhyggeligt langt bag efter. I Burkina Faso er der på dette område fx kun 45 ansatte pr én mio. indbyggere, hvor Østasien har 1.714.
Når vi taler om engagement handler det ikke kun om at få danskerne til som borgere at interessere sig for udviklingsbistand men også om i langt højere grad at engagere dem som direkte aktører i dansk bistand.
Vi skal være til stede, og vi skal være synlige – også af den grund, at kineserne ellers sætter sig på det hele.
Men det kræver som sagt, at Danida kan levere.
Politikerne er gennemgående ikke meget for at tale om, hvordan den statslige forvaltning er – og evt. burde være – indrettet.
Jeg håber, at Mette kan overbevises om, at det ikke giver meget mening at tale om bistand, herunder fattigdomsorientering og engagement, hvis man ikke også interesserer sig for den forvaltning, som det hele kommer an på.
Som afrunding vil jeg minde om, at en styrkelse af Danida ikke behøver at koste statskassen en krone, fordi bistandsadministrationen finansieres over bistandsbevillingen, som jo er en på forhånd fastsat størrelse.
I øvrigt kan meget sikkert opnås ved en bedre anvendelse af de 770 mio. kr., som UM årligt får for at administrere bistanden.
