Af Eva Theil Thomsen, U-landsnyt.dk
Hvordan går det egentlig med klimatilpasning i udviklingslandene og hvilken rolle spiller lokale institutioner, når det kommer til planlægning og understøttelse af klimaindsatser?
Det var temaet for et seminar, afholdt af Dansk institut for internationale studier (DIIS) i anledning af publikationen af en række arbejdspapirer fra instituttets arbejdsgruppe ’Klimaforandringer og lokale institutioner’.
Eftermiddagens program inkluderede både præsentationer fra flere af de involverede forskere samt kommentering og debat af praktikere på området.
Ian Christoplos, koordinator for forskningsgruppen, indledte arrangementet med at male de store linjer for dagens seminar, da han skitserede problemstillingerne, der skal lede gruppens arbejde videre gennem de kommende tre år:
”Vi kan konstatere, at der er bred forvirring om, hvem der er ansvarlig for hvad i forbindelse med klimatilpasning, både formelt set, men også i de uformelle relationer på lokalt niveau […]
Forskningsprojektet er forankret i fire lande: Uganda, Vietnam, Zambia og Nepal, alle prioritetslande for dansk udviklingssamarbejde og særligt udsatte for klimaforandringer. Publikum til dagens seminar var primært forskere, fagfolk og studerende med interesse for området.
Magtspil underminerer klimaindsats
Dagens første præsentation blev holdt af Mikkel Funder, seniorforsker ved DIIS og tilknyttet forskningsgruppens arbejde i Zambia. Han fortalte om lokale institutioners respons til klimaforandringer i en zambisk kontekst.
Kendetegnede for erfaringerne i landet er, at klimaforandringer er et tema til debat, både i de enkelte hjem og mellem ansatte ved de lokale myndigheder.
Samtidig er den primære respons præget af en forståelse af klimatilpasning som katastrofehjælp, snarere end som tilpasning til forandringer på længere sigt.
Dette har indflydelse på fødevaresikkerheden:
”Fødevaresikkerheden falder, og nogle siger, at majsproduktionen kan være nær et ”tipping point”, hvor eksistensgrundlaget simpelthen forsvinder ” fortalte Funder.
Mens regeringens fortrukne klimatilpasningsstrategi hidtil har bestået i forflytning af befolkningsgrupper i udsatte områder til mere stabile regioner, er klimatilpasningen på længere sigt, såsom i landbrugssektoren, primært varetaget af NGOer og udenlandske donorer.
Funder relaterede dette til en fejlslagen decentralisering og et magtforhold i ubalance mellem den centrale regering og lokale autoriteter:
”Der er ingen rigtig decentralisering i Zambia. Der er kortslutning mellem den centrale regering, som er veludviklet, og de lokale distriktautoriteter”
”De lokale landbrugsautoriteter gør deres arbejde, laver arbejdsplaner og søger om penge fra mere højt placerede kilder, men de får afslag og ingen midler til at gennemføre deres arbejde.”
Funder opsummerede og understregede, hvordan
”begrænsningerne er mere præget af politik end af egentlig kapacitet til at tilpasse sig.”
Mens klimaforandringer er en anerkendt realitet i Zambia, spiller magtspil mellem lokale og centrale institutioner en betydelig rolle. Til spørgsmålet om, hvad man fra perspektivet af udviklingssamarbejde kan gøre, blev der svaret:
”Selvfølgelig er det vigtigt at støtte de teknologiske aspekter ved klimatilpasning, men decentralisering er vigtig, og her handler det om at gå i dialog med den politiske elite for at se om, der kan udpeges fællesnævnere mellem ønsker fra centralt hold og behovene på lokalt niveau.”
90ernes donor-darling udfordret
Efter Funders præsentation fulgte et oplæg af Esbern Friis-Hansen, seniorforsker ved DIIS, om decentralisering og implementering af klimapolitik i Uganda, og her var historien til dels en anden, til dels den samme:
”De lokale autoriteter er mere veludviklede i Uganda end i Zambia” indledte Friis-Hansen.
”Uganda var 90ernes ’donor darling’ og modtog betydelige bevillinger, så de lokale institutioner er ret veletablerede og ansvarlige for levering af alle serviceydelser. ”
Samtidig har det samme politiske magtspil, som gjorde sig gældende i Zambia, spillet en rolle i Uganda og har ledt til en ’recentralisering’ og indskrænkning af beføjelser blandt distriktautoriteterne.
Friis-Hansen udpegende tre primære politikker, som er relevante, når det gælder klimaforandringer. Af disse er det kun den ene, den nye Danida-understøttede klimapolitik, som i nogen grad er lykkedes med inddragelse og lokal forankring. Den er dog hverken blevet vedtaget eller finansieret, og dens egentlige betydning i praksis er derfor begrænset.
De to andre – katastrofeberedskabet og den FN-pålagte nationale tilpasningsstrategi, NAPA (National Adaptation Programme of Action), er begge centralt kontrollerede politikker med begrænset indflydelse på lokale indsatser.
Samlet set var billedet tegnet af Friis-Hansen på mange måder lignende det i Zambia, dog med den forskel, at de lokale institutioner i udgangspunktet er mere etablerede i Uganda, og at policyarbejdet på nogen områder er længere fremme.
Usikkerheden omkring den nye klimapolitik blev dog understreget af Friis-Hansens møde med en ansat i den centrale regering:
”Hun havde aldrig hørt om den nye klimapolitik.”
Vietnam – Det gode eksempel eller…?
Efter Friis-Hansens oplæg, fulgte den sidste præsentation fra forskningsgruppen, af Ian Christoplos, seniorforsker ved DIIS og projektets koordinator. Her var fokus på Vietnam, hvor historien om klimatilpasning er en ganske anden:
”Vietnam bliver set af mange som det gode eksempel på at tage klimatilpasning seriøst” fortalte Christoplos.
”Vietnam har både formelt og praktisk set anerkendt betydningen af klimaforandringer i fremtiden.”
Samtidig gjorde Christoplos klart, hvordan klimatilpasning, som tilfældet også var i Zambia, er tæt forbundet med katastrofehjælp. Og katastrofehjælp er et nationalt anlæggende.
Mens den nationale katastrofehjælp er velplanlagt, gennemtænkt og baseret på mangeårig erfaring, er virkeligheden, når det gælder egentlig klimatilpasning på lokalt plan en anden:
Det lokale myndigheder med ansvar for klimatilpasning ”bliver set som planlæggere, snarere end som praktikere med kapacitet til rent faktisk at gennemføre noget” fortalte Christoplos.
Dette leder til en indsats, når det gælder klimatilpasningen på længere sigt, som er mere præget af ord end handling.
Samlet set gav Christoplos dog udtryk for, at Vietnam er længere med klimatilpasningen, på både nationalt og lokalt plan, end Zambia og Uganda.
I Vietnam ligger den store udfordring i selve forståelsen af begrebet ’klimatilpasning’ som katastrofehjælp, snarere end i et politisk magtspil mellem nationale og lokale institutioner.
Klimatilpasning som katastrofehjælp
Dagens program rundede af med kommentering af Mike Spiers, teknisk rådgiver ved Udenrigsministeriet med særlig fokus på miljø og klima, og Thomas Sikor, forsker ved University of East Anglia.
Spiers understegede, hvordan ”forståelsen af klimatilpasning som katastrofehjælp er et træk som går igen, ikke bare i mange udviklingslande, men globalt set”, hvilket han relaterede til flere af de store naturkatastrofer, vi har været vidne til gennem de seneste år.
Sikor lagde vægt på, hvordan klimatilpasning har plads på dagsordenen i alle tre lande og satte spørgsmål ved, hvordan dette giver udslag i forholdet mellem borgere og staten:
”Hvornår begynder folk at se det som en opgave for staten at tage hånd om, og hvornår begynder statsansatte at se det som deres opgave at respondere?”
Samlet set gengav eftermiddagens præsentationer en realitet, hvor magtspil og uddelegering af ansvar mellem nationale og lokale institutioner udgør en betydelig udfordring for sikringen af en effektiv klimatilpasningsindsats i de undersøgte lande, hvor også relationen mellem borgere og statsapparatet er i spil.
Mens klimatilpasning har en plads på dagsordenen i hvert af de tre lande, eftermiddagens oplægsholdere berettede om, er begrebet som oftest forbundet med katastrofehjælp, mens den mere langsigtede klimatilpasning overses.
Forskningsgruppens arbejde fortsætter gennem de kommende år og vil munde ud i yderligere publikationer på området.
Der kan læses mere om gruppens arbejde på DIIS’ hjemmeside, hvor eksisterende udgivelser også kan findes: http://subweb.diis.dk/sw113176.asp
