Ole Therkildsen
Ole Therkildsen (født 1945) startede i ’branchen’ som u-landsfrivillig i Tanzania i 1970. Han er nu seniorforsker emeritus på Dansk Institut for Internationale Studier, hvor han koordinerede forskningsprogrammet ”Eliter, produktion og fattigdom: en komparativ analyse.”
Han har også forsket i borgerdeltagelse, decentralisering, beskatning, og reformer af den offentlige sektor i det sydlige Afrika.
Temaet i denne blog vil ofte være sammenligninger mellem fattige og rige lande. De kan være både meget ens og meget forskellige på overraskende måder.
Jeg har set på al bistand fra DAC landene til tre sektorer fra 1974 til 2014. Andelen til social infrastruktur og service (skoler, undervisning, sundhed, etc.) begyndte at stige omkring 1980 og fortsatte indtil 2003, da hele 70 procent af al bistand til de tre sektorer gik til de sociale sektorer. Siden er andelen faldet lidt, men de sociale sektorer får stadigvæk broderparten af al bistand, som det fremgår af figuren.
Økonomisk infrastruktur og service (veje, energi, kommunikation, etc.) har fået cirka 25-30 procent af de rige landes bistand gennem de sidste 40 år, mens andelen, der er gået til de produktive sektorer (landbrug, industri, turisme, etc.), er faldet fra cirka 40 procent til 10 procent.
Pengene til de tre sektorer udgør typisk mere end 90 procent af de samlede årlige DAC-overførsler, så jeg har fokus på langt den største del af bistanden.
Hvad har drevet dette teutoniske skift i bistanden?
Som figuren over fordelingen af rige landes bistand fra 1974 til 2014 tyder på, sidder donorerne enten i rundkreds og bliver enige om, hvordan bistanden skal deles ud på sektorer (organiseret koordinering), eller donorernes beslutninger smitter af på hinanden, så de instinktivt løber i takt (lemmingeffekten). Begge mekanismer kan umiddelbart forklare den voksende forelskelse i de sociale sektorer, så hvilken er den bedste?
Årtusindemålene (MDG) i 2000 prioriterede de sociale sektorer og negligerede jobskabelse. Det tyder på, at skiftet var et resultat af koordinering. Men som figuren viser, startede omfordelingen mellem sektorerne allerede i 1980erne. Årsagerne må derfor ligge før 2000. Faktisk afspejler figuren, at MDGerne har været ret ligegyldige for, hvordan donorerne fordelte bistanden på de tre hovedsektorer.
Skiftet i brugen af bistanden siden 1974 tyder på en stærk de facto koordinering, vil nogle hævde. Donorerne er da tydeligvis blevet enige om at prioritere de sociale meget højere end de produktive sektorer. Men denne koordinering er en illusion, der kun eksisterer, når fordelingen af bistanden opgøres i de tre meget brede kategorier, som er vist i figuren. Brydes donorallokeringen til de sociale sektorer op (til for eksempel sundhed, folkeskoler, gymnasier, universiteter, vand, osv.), ser billedet helt anderledes ud. OECD har dokumenteret en meget stor fragmentering af denne bistand. Selv efter Paris-aftalen om donorharmonisering i 2005, og trods en vis brug af budgetstøtte, er ”koordinationen af donorbistanden blevet dårligere.” Donorerne prøver stadigvæk at plante deres flag overalt indenfor de enkelte sektorer. Koordinationen halter fælt.
Donorhysteri
Er lemmingeffekten en bedre forklaring? Den opstår når donorernes beslutninger smitter af på hinanden uden at der er tale om en egentlig koordinering. OECD har gravet i denne lemmingeffekt (”Aid herding”) på allokering af bistand mellem modtagerlande (ikke sektorer, som er emnet for denne blog) og konstaterer, at effekten eksisterer. Effekten kendes også fra finansmarkedet, der i perioder drives af ’hysteriske kællinger,’ som Mogens Lykketoft engang sagde.
Samtidigt voksede erkendelsen af, at investeringer i sociale sektorer også var vigtig for et lands økonomiske, sociale og politiske udvikling. Denne fælles forståelse blandt donorer omkring strukturtilpasning, marked og sociale sektorer har resulteret i en uformel koordinering af allokering af bistand, som har været drivkraften i det teutoniske skift i bistanden væk fra de produktive sektorer siden 1980erne.
Politiske eliter i bistandsafhængige modtagerlande har ofte været vægelsindede om dette kursskifte. De fleste vil gerne bruge flere penge på at styrke de produktive sektorer, men når donorerne ikke ville være med, har de ikke sagt nej til bistand til de sociale sektorer. Bedre adgang til skoler, sundhed og vand hjælper trods alt politikere med at vinde valg og magt.
Virkninger af skiftet
Lemmingeffekten i bistanden kan være gavnlig, hvis den resulterer i, at penge og ressourcer kanaliseres ind i sektorer, som er vigtige for udviklingen, men som har været forsømte. Tilbage i 1980erne opfyldte de sociale sektorer disse kriterier.
Bagsiden af lemmingeffekten er, at pengestrømmen til udvalgte sektorer stiger, donorregler multipliceres, mens modtagernes kapacitet er for lille til at håndtere støtten effektivitet. Det er situationen i de sociale sektorer i mange donorafhængige lande i dag. Selv om landenes donorafhængighed generelt er faldet flere steder, er deres donorafhængighed i de sociale sektorer faktisk steget.
Dette skal selvfølgeligt vejes op mod, at adgang til uddannelse, sundhed og vand generelt er forbedret. Ekspansionen havde ikke været mulig uden betydelig donorstøtte. Adgang til services er derfor blevet mere lige, men samtidigt er uligheden i kvaliteten af services steget. Donorerne er stadigvæk langt mere villige til at finansiere udvidelse af kapacitet (fx bygge skoler) end til at støtte driften (fx betale lærerlønninger). Derfor ser vi i stigende grad en todeling i de sociale sektorer: Fattige bruger faciliteter af lav kvalitet drevet af det offentlige. Rige betaler selv for services af højere kvalitet leveret af profitdrevne firmaer. Denne ulighed er ofte skjult i MDG-statistikkerne, som fokuserer på kvantitative gennemsnitlige mål for adgang.
