Af Klaus Winkel
Stærkere bistandsadministration er en forudsætning, hvis vi skal gøre os håb om at spille en mere markant rolle. En del af problemet er, at Danida er en del af Udenrigsministeriet.
Starten på dansk udviklingsbistand i 1962 var præget af begejstret optimisme. Det gjaldt også statsministeren, Viggo Kampmann, som gik i spidsen bl.a. ved at tage initiativet til den store landsindsamling; den tog danskerne varmt imod.
Over de følgende 30-35 år eksploderede bevillingerne og aktiviteterne, en kompetent bistandsorganisation blev bygget op – hjemme og på ambassaderne, dansk erhvervsliv satsede på u-landene, ofte hjulpet på vej af bistandsprojekter, og mange af landets bedste forskere kastede sig over u-landenes problemer.
Begejstringen for den gode sag var stor hos de mange u-landsarbejdere, der drog ud, og det bidrog til en levende debat om vores forhold til de fattige lande.
Begejstringen er falmet mærkbart i de senere år. Der er ydre grunde til det. En af dem er, at vi har trukket os mere eller mindre ud af de lande, hvor bistanden er lykkedes bedst, især i Thailand, Indien og Vietnam. Vi har en andel i disse landes succes, der er grund til tilfredshed.
Kræfterne er derefter i endnu højere grad blevet samlet om tropisk Afrika, hvor resultaterne er kommet meget langsommere, hvor så mange forhåbninger er blevet skuffede. Og nu satses der tilmed mere på de særligt skrøbelige lande som Somalia – og Afghanistan.
Gøgeungen Danida
Og så er der indre grunde. Jeg tror, at Udenrigsministeriets ledelse med nogen bekymring havde set, hvordan ministeriets guldæg – bistandsmilliarderne – havde udklækket en gøgeunge: Danida, hvis medarbejdere var kommet til at udgøre en fjerdedel af ministeriets samlede stab.
Og mange af dem var anderledes, ikke så meget fordi de gik uden slips og i fodformede sko, men fordi de var agronomer, veterinærer, læger, ingeniører, antropologer og andet sært. Medianen for deres politiske observanser lå utvivlsomt et godt stykke til venstre for diplomaternes.
Danida boblede af vitalitet og tro på sin sag og sine muligheder. Danida var i medierne, og selv om det oftere end rimeligt var skyldtes fejlslagne projekter, blev Danida et stærkt brand, stærkere end Udenrigsministeriet.
Det første anslag kom i 1991. En udenrigskommission, som var nedsat af andre grunde, nedlagde Danida; kun få af kommissionens 34 medlemmer havde bistandsindsigt.
Danidas ledelse blev taget på sengen, medarbejderne blev ikke inddraget. Danidas funktioner skulle integreres mere bredt i Udenrigsministeriet, i en Sydgruppe; dermed regnede man med at have elimineret risikoen for, at området skulle brække af som direktorat eller selvstændigt ministerium.
Kun fem år inden var Danida ophøjet til at blive et selvstændigt departement inden for Udenrigsministeriet og hyldet af alle danske sagkyndige og politiske observanser som noget nær verdens bedste bistandsorganisation.
Jeg mente selv, at det repræsenterede det bedst mulige kompromis. Forud var gået en grundig og kompetent organisationsanalyse med solid inddragelse af medarbejderne.
Ministeriet afskaffede betegnelsen ”Danida”, den forsvandt fra alle tryksager, nu gjaldt det om at promovere Udenrigsministeriet. Efter nogle år måtte man opgive, Danida var for stærkt et brand, faktisk en af landets stærkeste og kendt vidt og bredt i vore samarbejdslande
Det må ikke være besværligt
Integrationen i Udenrigsministeriet blev begyndelsen til udhulingen af staben af særligt bistandskyndige.
Processen er blevet forstærket af kravet om en generel nedbringelse antallet af offentligt ansatte. Denne politik er vel primært motiveret af ønsket om at spare på de offentlige udgifter, men i Danidas tilfælde giver det ingen mening. Udgifterne til bistandsadministration afholdes nemlig over bistandsbevillingen, som er en på forhånd fastlagt størrelse.
Gennem mere end 10 år har Danida været udsat for en serie barske personalenedskæringer, som alvorligt har begrænset mulighederne for at bruge pengene på den bedst mulige måde.
Størrelsen af den administrative kapacitet har nemlig i ganske høj grad været bestemmende for, hvilken form for bistand der har kunnet ydes.
Det må frem for alt ikke være for besværligt, for der skal bruges meget store beløb pr. medarbejder, for at man kan udnytte bistandsrammen.
At man ofte kan opnå stor effekt med beskedne finansielle midler, hvis der er administrativ kapacitet til det, bliver i denne sammenhæng irrelevant.
Kompetencer og politisk vilje
Dette, at det først og fremmest handler om at flytte størst mulige beløb, hviler på en analyse af Afrikas behov, som i løbet af få år kan vise sig forældet.
Inden for de sidste 10-15 år har land efter land i tropisk Afrika fået udsigt til enorme indtægter baseret på deres forekomster af olie, gas og mineraler; det gælder også flere af Danmarks vigtigste partnere, herunder Ghana, Tanzania, Mozambique og Uganda.
Endnu har de imidlertid ikke formået at udnytte mulighederne til at nedbringe det store flertals fattigdom. En vigtig grund hertil er, at det ikke er de fattige landes statskasser men de store olie- og mineselskaber, der scorer næsten hele gevinsten.
Det bør Danmark være med til at gøre noget ved, som udviklingsministeren også har været inde på. I øvrigt kræver kampen mod fattigdom meget mere end penge, først og fremmest politisk vilje – den må de selv levere – men også stærke institutioner og smarte løsninger på de vigtigste fattigdomsproblemer: underernæring, sygdom og lavt oplysningsniveau.
Her vil landene længe endnu kunne få glæde af de kompetencer, de kan hente i Danmark, og her vil Danida – en partner de har tillid til – kunne spille en vigtig rolle.
Budgettilskud
For Udenrigsministeriets ledelse ser den ideelle form for bistand ud til at være tilskud til modtagerlandenes statsbudget, generelt eller til udvalgte ministerier, og det synes at være den vej, det går. Så kan man klare sig med endnu færre bistandsmedarbejdere.
Budgettilskud kan faktisk være en god bistandsform i de lande, der ikke har et alternativ i form af store eksportindtægter. Men en række forudsætninger skal være på plads, det gælder først og fremmest, at der skal være gennemsigtighed i den offentlige forvaltning og pålidelige regnskabs- og revisionsfunktioner.
Kort sagt: at korruption og anden magtmisbrug er bragt ned på et acceptabelt niveau. Danida gør et stort og godt arbejde på disse fronter, men der er i de fleste af vore samarbejdslande et pænt stykke vej endnu, før man er nået så langt, at det er tilrådeligt blot at sende en check til modtagerens statskasse.
Udviklingsministeren siger med rette, at vi skal være risikovillige, men vi behøver jo ikke at opsøge tab.
Generalisterne har vundet frem
Bistanden udformes ikke blot ud fra hvor mange medarbejdere, Udenrigsministeriet råder over, men også hvilken type medarbejdere, det ønsker at have. Konkrete indsatser inden for f.eks landbrug, sundhed og undervisning kræver sagkundskab i Danida på disse områder, og den er der meget lidt tilbage af.
Det er generalisterne, der har vundet frem, handy folk, som kan bruges overalt i ministeriet – og også i bistandsadministrationen, så længe den mest handler om policy-drøftelser på højere niveau.
Den mest overbevisende grund til i at integrere Danida i det øvrige ministerium var, at udviklingsbistand også kan være udenrigspolitik; den del ville det øvrige ministerium forståeligt nok gerne have mere hånd i hanke med. Det var ikke fordi, at det kunne tilføre Danida ret meget sagkundskab på det område, for langt den meste, politik-relevante viden om netop samarbejdslandene fandtes i Danida.
I bistandens første ca. 25 år var opgaven i høj grad af teknisk/faglig karakter. Man arbejdede ganske vist meget med udviklingen af bistandspolitikken, men det drejede sig især om hvilke typer af indsatser, man skulle satse på for bedst muligt at bekæmpe fattigdommen – på de af samarbejdslandet opstillede præmisser.
Også valget af samarbejdslande var primært bestemt af det overordnede mål: fattigdomsbekæmpelse. Det var snarere international socialpolitik, end det var udenrigspolitik.
I midten af 80’erne begyndte næsten alle giverlandene, inkl. Danmark, at anfægte nogle af de fundamentale præmisser i samarbejdslandene, f.eks. hvilken rolle staten skulle spille.
Ny minister – ny politik
Når et land begynder at fortælle et andet land, hvordan det skal indrette sig på vitale områder, bliver det udenrigspolitik. Det legitimerede en øget indflydelse til ”generalisterne”, hvoraf dog mange var specialister på politik-området, og det blev begyndelsen til en voldsom politisering af bistanden. Den er der endnu en grund til.
Generalisterne egner sig fint til det, som er et ministeriums fornemste opgave: ministerbetjening. I takt med at bistandsspecialister er blevet afløst af generalister er udenrigsministeriet kommet til at råde over en betydelig kapacitet til at betjene dets fem ministre. Det er en stor fristelse for ledelsen, eftersom den især honoreres på, hvor tilfreds ministeren er.
Ministerbetjening har altid første prioritet – bistandsforvaltningen taber uundgåeligt i den konkurrence. Og en minister skal markere sig politisk, det gælder også udviklingsministeren, for det giver synlighed og øger chancen for genvalg.
Derfor har Danida fået en ny politik hver gang, der i de senere år er skiftet minister, og derfor har lederen af Danida i dag titlen direktør for udviklingspolitik.
Det siger sig selv, at det gamle Rådet for Internationalt Udviklingssamarbejde nu afløses af et Udviklingspolitisk Råd. Ordet udviklingsbistand bruges nødigt, det lyder for meget af forvaltning. Hvad det også i høj grad er.
Og hermed er vi ved et problem, som der ikke er en ligetil løsning på.
Enestående i dansk centraladministration
Lige fra dansk bistands tidligste dage har det ind imellem været drøftet, hvorvidt bistanden skulle administreres direkte af Udenrigsministeriet – dvs. af departementet – eller fortrinsvis gennem en mere eller mindre selvstændig organisation, som man har det i bl.a. Sverige, UK, USA og – i mindre grad – Norge.
At forvaltningen af de 15,5 milliarder danske bistandskroner ligger i selve departementet er noget enestående i den danske centraladministration.
I alle de øvrige, udgiftstunge ministerier er forvaltningen lagt ud i styrelser o.l. I forsvarsministeriet, der med en bevilling på ca. 23 milliarder kr. er nogenlunde sammenligneligt med udenrigsministeriet, har departementet kun ca. 150 medarbejdere, fordi forvaltningen varetages af 18 institutioner bemandet med specialister.
Man kan jo ikke have folk i et departement, hvis kernekompetencer er politik og ministerbetjening, til at have ansvaret for at ruste mennesker til krig i Afghanistan eller for indkøb for milliarder af kroner.
God bistand og jobs
Udenrigsministeriet er med udviklingsbistanden pålagt opgaver, som principielt minder en del herom, men der er andre forhold, f.eks. samspillet med ambassaderne, som gør, at ministeriet må finde sin egen løsning.
En stærkere og mere professionel bistandsadministration betyder ikke kun, at modtagerlandene kan få mere ud af bistanden, den giver også bedre mulighed for samtidig at optimere Danmarks udbytte af den.
Bistandsbevillingerne har et potentiale til at skabe flere danske jobs, end det sker nu, og med en stærk bistandsadministration kan det forenes med en god bistandskvalitet.
Den danske bistandspolitiks fædre understregede, at det gjaldt om at mobilisere danske ressourcer i bistandsarbejdet, vi skulle ikke bare sende penge.
Derfor blev i en årrække stadig bredere dele af det danske samfund engageret – og efterhånden også kvalificeret. Det gjaldt ikke mindst konsulentfirmaerne men også grene af landbrug og industri, og det gjaldt de flere tusinde danskere, som udsendtes som Danida-rådgivere eller som forskere og senere tilførte Danmark en u-landskompetence, som samfundet kunne trække bredt på.
Ekspertudsendelsen er blevet skåret kraftigt tilbage, og på mange områder har Danmark mistet den bistandsrelevante sagkundskab, som blev opbygget gennem en menneskealder.
Danidas kapacitetsproblem har bidraget til, at en række u-landsmiljøer i Danmark er blevet nedlagt herunder forskningsinstitutioner, som for fleres vedkommende har haft en internationalt førende position inden for deres niche.
Når danskerne ikke længere er så involverede i det statslige udviklingssamarbejde, bliver området også mindre interessant for medierne, som nu langt sjældnere behandler Danida-emner.
Bred dansk nedrustning
Der er kort sagt sket en bred dansk nedrustning på u-landsområdet. I stedet burde vi genopruste og dermed også sætte os i stand til bedre at møde en meget stor udfordring, som den vestlige verden står overfor.
Kina er godt på vej til at sætte sig på de mest interessante dele af tropisk Afrika, og det kræver professionalisme på alle niveauer, hvis Danmark skal være med til at dæmme op.
Sammenlignet med de fleste andre lande hævder Danmarks bistand sig godt – men sandsynligheden taler for, at det kan gøres bedre med en stærkere og mere relevant administrativ kapacitet.
Det er 27 år siden, at Udenrigsministeriets bistandsforvaltning sidst blev underkastet en grundig undersøgelse, den der som nævnt førte til oprettelsen af Danida som selvstændigt departement.
I en tid, da alle bevillinger er under pres, må det være på sin plads at sikre, at bistandsmilliarderne forvaltes optimalt. Det vil være et godt sted for udviklingsministeren at demonstrere den vilje til større åbenhed i bistandsforvaltningen, som han bebudede ved årsskiftet.
Klaus Winkel er cand.polit., fhv. chef for Danida-kontoret for evaluering, forskning og dokumentation og forfatter af bøger om Afrika, bl.a. “Hvorfor er det så svært for Afrika?” (2007) og “Danskere i tropisk Afrika – fra slavehandler til bistandsarbejder” (2011). Artiklen har været bragt som kronik i Politiken med rubrikken “Bistandsmilliarderne bliver ikke udnyttet optimalt” og er stillet til rådighed af forfatteren, som også er knyttet til U-landsnyt, som fast blogger.
