U-landsstyrelsen har givet klar bane for 140 mio. kr. til at reparere en omstridt hovedvejsstrækning i Nicaragua, hvor Danida slås med entreprenøren om ansvar og erstatning. De 140 mio. kr., der skal række frem til 2006, er 50 millioner mere end man regnede med for blot et år siden. Danida håber at få pengene igen ved en endelig voldgift.
Historien er denne:
Anden del af støtten til transportsektoren i Nicaragua blev tiltrådt af Styrelsen den 15. september 1999. Denne støtte omfattede bl.a. rekonstruktion af Managua – Rama vejen. Da vejen var næsten færdig i efteråret 2002 blev der konstateret fejl i asfalten, og nærmere undersøgelser viste yderligere mangler.
Vejen var blevet bygget af det danske konsortium, Fourcon. Det engelske firma Roughton var rådgivende ingeniør. Udenrigsministeriet begærede syn og skøn i november 2002, og voldgiftssag mod de 2 firmaer blev iværksat.
Kammeradvokaten skønnede, at Udenrigsministeriet var godt stillet med hensyn til at få erstatning fra entreprenør/rådgiver; men at en voldgiftssag måtte forventes at tage 2-3 år. Med henblik på hurtig reparation af vejen tiltrådte Styrelsen den 11. juni 2003 et forslag til reparation af vejen for i alt 90 mio. kr. Det var forudsat, at der blev indgået aftale med entreprenøren om reparation fra august 2003.
Forhandlingerne med entreprenøren har imidlertid vist sig yderst vanskelige både teknisk og budgetmæssigt. Der er derfor først i marts 2004 modtaget et acceptabelt skriftligt bindende tilbud fra entreprenøren for reparation af vejen, omfattende rekonstruktion af 30 km. vej og udlægning af yderligere lag af asfalt på de resterende strækninger (49 km.).
Arbejdet planlægges iværksat i juli 2004 med en forventet varighed af 17 måneder. Vejen er i mellemtiden vedligeholdt inden for rammerne af den oprindelige bevilling. Den samlede udgift til reparation af vejen er hermed blevet 50 mio. kr. dyrere end forudsat i juni 2003.
Formål
Udbedring af mangler på Managua-Rama vejen på grundlag af anbefalinger fra en syns- og skønsrapport.
Nicaragua i dag
Nicaraguas bruttonationalindkomst pr. indbygger er for 2002 beregnet til 400 US dollar. Realvæksten i BNP pr. indbygger udgjorde 5,3 pct. i 1999, og den gennemsnitlige realvækst var minus 0,1 pct. for 1990-2000. Indbyggertallet skønnedes i 2001 at være 5,2 mio., og den årlige befolkningsvækst for 1980-2001 var i gennemsnit 2,8 pct. Nicaragua har opnået afslutningspunkt for HIPC i januar 2004, hvilket betyder en 80 procent reduktion af udlandsgælden. Nicaragua er af Verdensbanken klassificeret som tilhørende gruppen af højt forgældede lande.
I 2001 blev der udarbejdet en strategi for bekæmpelse af fattigdom i Nicaragua: ”Strengthened Growth and Poverty Reduction Strategy” (SGPRS). Regeringen har givet høj prioritet til strategien, og i 2003 blev 53 procent af offentlige udgifter afsat til strategiens målsætninger.
Alle større donorer har accepteret at anvende SGPRS som rammen for bistand. I 2004 forventes strategien opdateret i lyset af HIPC aftalen samt forslag til nye tiltag for at fremme den økonomiske vækst indeholdt i den nationale udviklingsplan, der udkom i 2003.
Antallet af mennesker der lever i fattigdom i Nicaragua er faldet fra 50 procent af befolkningen i 1993 til 46 procent i 2002, mens antallet af ekstremt fattige er faldet fra 19,4 procent i 1993 til 14 procent i 2002. Over 65 procent i landdistrikterne regnes som fattige og næsten 30 procent som ekstremt fattige. I henhold til målsætningerne i SGPRS skal antallet af fattige i Nicaragua reduceres til 9,3 procent i 2015.
Menneskerettighederne i Nicaragua forbedres gradvist, og landet har ratificeret de fleste internationale konventioner. Der er dog stadig problemer med efterlevelsen af konventionerne, bl.a. indenfor politi og retsvæsen. Overtrædelser skyldes generelt forsømmelser og ikke en eksplicit politik fra regeringen om at nægte befolkningen adgang til basale rettigheder.
I november 2001 vandt Enrique Bolanos fra det liberale parti (PLC) en overbevisende sejr ved præsidentvalget. Korruptionsbekæmpelse er en hovedprioritet for regeringen, og oprydning i et stort antal sager, specielt fra tidligere præsident Alemans regeringsperiode, er i gang. Regeringen ønsker endvidere at gennemføre en reform af centrale institutioner som retsvæsenet, samt at modernisere og professionalisere den offentlige sektor og skabe større transparens i den offentlige forvaltning.
Projektbeskrivelse
Støtten til transportsektoren i Nicaragua består af 2 dele.
Første del godkendtes den 14. april 1999 og indeholdt en komponent for de atlantiske regioner, biveje i den nordlige del af landet samt institutionel støtte til transportministeriet.
Anden del godkendtes den 15. september 1999. En væsentlig komponent i anden del af sektorprogrammet bestod af rekonstruktion af Managua-Rama vejen, der forbinder landets hovedstad med den østlige Atlanterhavsregion.
Vejen mellem Managua og Rama er på i alt 260 km. Danida har finansieret rekonstruktionen fra San Benito til San Lorenzo. Verdensbanken og Den Interamerikanske Udviklingsbank har finansieret den øvrige renovering.
Vejen blev bygget af et dansk konsortium ved navn Fourcon, der er et joint-venture mellem Aarsleff A/S og NCC A/S. Det engelske firma Roughton International har været rådgivende ingeniør på byggeriet.
Vejen var næsten færdig og udgifter afholdt inden for budgettet, da rådgiver i efteråret 2002 konstaterede fejl i asfalten. Nærmere undersøgelser i oktober 2002 viste også andre mangler ved vejen.
På den baggrund begærede Udenrigsministeriet via Kammeradvokaten syn og skøn. Den foreløbige rapport fra syns- og skønsforretningen modtoges den 24. marts 2003, og den endelige rapport imødeses i løbet af april 2004.
Den foreløbige rapport konkluderede, at der var en lang række mangler, og at vejen, der skulle have holdt i 15 år med rutinemæssig vedligeholdelse, kun kunne forventes at have en levetid på 3-5 år. Rapporten slog fast, at der var problemer med sporkøring (hjulspor i asfalten), utæt asfaltbelægning, brud i asfalten og langsgående revner.
Der nævntes flere forhold som årsag til skaderne: for hård asfalt, dårlig komprimering af grusbærelag, for tyndt grusbærelag, for store lufthuller i asfalten, forkert form på stenskærver og i begrænset omfang ekspansive jordarter. Den foreløbige syns- og skønsrapport fremkom med tre forslag til udbedring af vejen. Alle tre forslag var anslået til mellem 71 og 76 millioner kr.
Den foreløbige syns- og skønsrapport gjorde det ikke helt klart, i hvilket omfang ansvaret skulle fordeles mellem rådgiver og entreprenør, idet der ikke var udpeget hovedårsager til skaderne. Det lå dog klart, at Udenrigsministeriets ansvar alene relaterer sig til jordforhold, hvilket blev vurderet til 2 mio. kr. (Jordforhold er bygherrens ansvar).
En supplerende syns- og skønsrapport forventes at beskrive, hvilke fejl der kan tilskrives hver af parterne, og dermed danne basis for et forlig. Hvis ikke et forlig på den baggrund kan opnås, må en endelig afklaring af skyldspørgsmålet blive afgjort af Voldgiftsretten. En voldgiftssag må forventes afsluttet inden for 2 til 3 år.
Uagtet, at skyldsspørgsmålet fortsat ikke er endeligt afklaret, har Udenrigsministeriet fortsat en klar interesse i, at vejen udbedres hurtigst muligt. Hvis vejen ikke udbedres, vil dens tilstand blot forringes yderligere – og skaderne blive endnu dyrere at udbedre.
Vejen vil først kunne overdrages til den nicaraguanske regering, når manglerne er udbedret. Udenrigsministeriet har siden arbejdets færdiggørelse udlagt omkostningerne til beskyttelse og vedligeholdelse af vejen for at begrænse yderligere skader. Disse omkostninger er afholdt inden for rammerne af den oprindelige bevilling fra 1999, men de vil blive søgt refunderet i forbindelse med voldgiftssagen.
Som anført i Styrelsesnotits af 28. maj 2003 (tiltrådt den 11. juni 2003) ville udbedringerne enten kunne foretages af den nuværende entreprenør og rådgiver eller af ny entreprenør og rådgiver. Udenrigsministeriet anbefalede dog, at fortsætte med den nuværende entreprenør og rådgiver trods det mangelfulde arbejde, bl.a. fordi entreprenøren stadig havde mobiliseret sit udstyr, hvilket begrænser omkostninger til arbejdet betragteligt, og fordi det blev skønnet, at forberedelse og udbud af opgaven ville forsinke reparationerne yderligere.
Desuden måtte det forventes, at en eventuel ny entreprenør og rådgiver ville tage forbehold for det hidtidige design og konstruktion og foreslå en meget dyrere og omfattende løsning. Enhver forsinkelse fordyrer sagen, idet vejen i den mellemliggende periode skal sikres mod yderligere nedbrydning.
Før forelæggelsen af Styrelsesnotitsen den 11. juni 2003 havde Udenrigsministeriet bistået af Kammeradvokaten og COWI Consult A/S, der er teknisk rådgiver for Udenrigsministeriet, haft sonderinger med rådgiver og entreprenør. Der var i princippet opnået enighed om, at Roughton skulle fortsætte som rådgiver på sagen, og at Fourcon skulle fortsætte som entreprenør.
Fourcon havde udarbejdet et forslag til udbedring af vejen, herunder midlertidige foranstaltninger forud for den kommende regntid, således at vejen ikke blev ødelagt yderligere. Entreprenøren havde givet udtryk for, at arbejderne kunne færdiggøres inden regntiden ville begynde i 2004, hvis arbejdet blev iværksat i august 2003. Udenrigsministeriets forudsætning var, at omkostningerne til reparationen skulle indgå i Udenrigsministeriets endelige tabsopgørelse overfor rådgiver og entreprenør i forbindelse med voldgiftssagen.
Efterfølgende Styrelsens tiltrædelse af styrelsesnotits af 28. maj 2003 (tiltrådt 11. juni 2003) viste det sig, at Fourcon ikke overholdt tidsplanen for fremsendelse af et forslag til reparation af vejen i overensstemmelse med anbefalingerne fra den foreløbige syns- og skønsrapport.
Fourcon udarbejdede med Carl Bro International A/S som underrådgiver et langt dyrere forslag til renovering af vejen, idet de hævdede, at det var nødvendigt at ændre design for at sikre, at vejen ville kunne holde i 15 år med almindelig rutinemæssig vedligeholdelse. Omkostningsmæssigt var forslaget også betydeligt højere end syns- og skønsrapportens overslag.
Da Udenrigsministeriet ikke kunne godkende det fremsendte forslag, er der siden gennemført en lang række undersøgelser og forhandlinger med firmaet. Det var Udenrigsministeriets holdning, at årsagen til vejens dårlige stand var dels manglende og for ringe grus- og stenbærelag på vejen og dels en for dårlig asfaltbelægning.
Fourcons forslag bestod i at lægge et meget tykt lag asfalt på toppen af hele vejen, idet det var Fourcons opfattelse, at problemerne ved vejen dels skyldtes undergrunden dels asfaltlagets tykkelse. Udenrigsministeriet vurderede, at forslaget havde til formål at kunne lægge ansvaret for tilstanden af vejen på henholdsvis Udenrigsministeriet (undergrundens beskaffenhed er bygherre risiko) og rådgiveren (asfaltens tykkelse er et design spørgsmål).
Alle parter har ved supplerende spørgsmål til syns- og skønsmændene medvirket til, at vejen er undersøgt flere gange. Dertil kommer, at der efterfølgende er konstateret omfattende revnedannelser i asfalten i et omfang, der ikke var forudset. Det viste sig dermed, at reparationsforslag og omkostningsskøn i den foreløbige syns- og skønsrapport fra marts 2003 ikke længere var tilstrækkeligt grundlag for reparation af vejen.
Udenrigsministeriet vurderer efter samråd med COWI og Roughton, at hele vejen ideelt set burde bygges om efter de oprindelige specifikationer, men at det ville blive særdeles omkostningstungt. Det vurderes samtidigt, at det ikke ville være muligt at få så store omkostninger til reparation af vejen refunderet i forbindelse med voldgiftssagen, såfremt entreprenøren kunne sandsynliggøre, at det ville have været teknisk forsvarligt og billigere at reparere den nuværende konstruktion.
Fourcon har på dette grundlag og efter omfattende forhandlinger fremsendt et revideret forslag. Udenrigsministeriet har samtidigt foretaget en vurdering af omkostningerne ved at få arbejdet udført af en ny entreprenør efter EU udbud. Vurderingen bygger på en analyse af, hvad tilsvarende arbejder i Nicaragua koster.
På den baggrund vurderes Fourcons tilbud prismæssigt at være ligeværdigt med, hvad er ville kunne opnås ved et EU-udbud. Det skal tilføjes, at Fourcons forslag til reparation af vejen oprindeligt lå langt højere end det nuværende tilbud, der er opnået som resultat af de omfattende forhandlinger om både den tekniske løsning og prisen.
En godkendelse af dette forslag vil medføre, at arbejdet kan sættes i gang i løbet af juli 2004, hvorimod udarbejdelse af udbudsmateriale og et EU-udbud skønnes at ville forsinke reparationen med yderligere et år.
Dette forslag erstatter Styrelsesnotits tiltrådt den 11. juni 2003. Forslaget indebærer en merudgift på 50 mio. kr. i forhold til den tiltrådte bevilling, således at det samlede budget for reparation af vejen er steget fra 90 mio. kr. til i alt 140 mio. kr.
Projektgennemførelse
Teknisk indebærer Fourcons løsningsforslag, at 31km udaf 79 km af vejens asfalt brydes op og blandes med det nuværende stenlag. Herved tilsikres, at det gamle lag asfalt genbruges til at stabilisere bærelaget, og herved undgår man negative miljøpåvirkninger ved at skulle oplagre den gamle asfalt.
Efter komprimering af dette lag udlægges yderligere 150 mm ekstra stenlag for at kompensere for et utilstrækkeligt bygget grusbærelag. Herefter belægges hele vejen (79 km.) med to lag ny asfalt med en samlet tykkelse på 85 mm.
Fourcon har i denne sammenhæng accepteret at overtage projektansvaret for reparationsarbejdet samt tilbudt en 5 års afhjælpningsperiode for revnegennembrud – mod normalt 1 år i denne type entreprenørkontrakter.
Arbejdet planlægges iværksat i juni 2004 med en varighed på 17 måneder. Hertil kommer den normale afhjælpningsperiode på 12 måneder, således at den samlede varighed af projektet bliver 29 måneder. Retten til yderligere 48 måneders afhjælpningsperiode (5 år i alt) vil blive overført til Nicaraguas transportministerium.
Da Fourcon overtager projektansvaret for reparationsarbejdet vil rådgiverens (Roughton) rolle ændres i forhold til den oprindelige situation. Tilsynet vil få ansvar for at overvåge arbejdet, sikre at entreprenørens dokumentation for kvalitet af arbejdet foreligger, at foretage stikprøvekontrol og påtegne entreprenørens regninger, men vil ikke få bemyndigelse til at foretage projektændringer.
Herudover planlægges der fortsat støtte til ambassaden af en monitoreringskonsulent fra COWI, som skal påse at både entreprenørens og rådgiverens kvalitetssikringssystemer bliver anvendt.
Væsentlige risikoelementer
Risikoelementer er primært forbundet med de klimatiske risici (voldsomme regnskyl, orkaner, jordrystelser m.v.), der generelt gælder for et land som Nicaragua. Jo længere tid der hengår før vejen kan endeligt overdrages, desto længere består disse risici.
Hertil kommer risikoen for, at prisen ikke holder, idet nedbrydning af vejen ser ud til at fortsætte med bekymrende hastighed. Dette er søgt imødegået ved dels at pålægge entreprenøren projektansvaret, dels at afsætte en budgetmargen udenfor kontraktsummen. Det skal nævnes, at alle uventede ekstraomkostninger, der måtte komme i forløbet, vil indgå i Udenrigsministeriets erstatningskrav.
Det er dokumenteret gennem forløbet i projekteringsfasen, at entreprenør og rådgiver vil forsøge at agere taktisk i forløbet for at beskytte egne interesser i voldgiftsagen. Denne risiko skal holdes op imod forventede meromkostninger og forsinkelser ved andre løsninger, og den vil blive søgt imødegået ved at forstærke overvågningen af både entreprenør og rådgiver gennem ansættelse af en uafhængig monitoreringskonsulent.
Udenrigsministeriet forventer at få refunderet langt størsteparten af udgifterne til reparation af vejen fra entreprenør/rådgiver, når et forlig eller endelig afgørelse fra Voldgiftsretten foreligger.
Udenrigsministeriet vil endvidere kræve refusion af udgifter afholdt over den gamle bevilling til midlertidige foranstaltninger for beskyttelse af asfalten, vedligeholdelse af vejen samt andre merudgifter, der efter Udenrigsministeriets opfattelse er omfattet af henholdsvis entreprenørens og rådgiverens ansvar.
Den foreløbige syns- og skønsrapport fra marts 2003 gjorde det ikke helt klart, i hvilket omfang ansvaret skulle fordeles mellem rådgiver og entreprenør, idet der ikke var udpeget hovedårsager til skaderne. En supplerende syns- og skønsrapport forventes i løbet af april 2004 at beskrive, hvilke fejl der kan tilskrives hver af parterne, og dermed danne basis for et forlig eller Voldgiftsrettens afklaring af skyldspørgsmålet.
Kammeradvokaten og COWI har på baggrund af den foreløbige syns- og skønsrapport vurderet, at ansvaret vil kunne placeres både hos entreprenør og rådgiver, og at Udenrigsministeriet har særdeles gode muligheder for at få erstatning. Den supplerende syns- og skønsrapport foreligger imidlertid endnu ikke, og der er i sagens natur usikkerhed forbundet med den endelige afgørelse af skyldsspørgsmålet.
Kilde: www.um.dk
