Et sted mellem 8 og 9 milliarder kroner ud af et samlet budget på godt 16 milliarder kroner.
Det er, hvad Danmark hvert år kanaliserer gennem multilaterale organisationer som EU, FN-systemet og udviklingsbankerne. Alligevel er det stort set altid Danmarks “egen” udviklingsbistand gennem det bilaterale land-til-land-samarbejde, der fokuseres på, når snakken falder på det danske udviklingssamarbejde.
Det forsøgte IDA Global Udvikling at råde bod på ved et møde i Ingeniørernes Hus onsdag den 19. februar under overskriften: ”Hvad vil vi med den multilaterale bistand?” Det stod hurtigt klart, at det i første omgang er vigtigt at få styr på, hvor meget Danmark rent faktisk giver i multilateral bistand, hvordan den styres, og hvilke resultater der kommer ud af den. For som hovedoplægsholderen Nils Boesen konkluderede:
”Der findes ingen seriøs afrapportering af, hvad Danmark får ud af sin multilaterale bistand.”
Nils Boesen har beskæftiget sig intensivt med internationalt udviklingssamarbejde i årtier. Han har blandt andet arbejdet for FN’s Udviklingsprogram, UNDP, men det meste af tiden har han været uafhængig konsulent. Senest har han for Udenrigsministeriet skrevet en rapport om, hvordan Danmark fastlægger strategien for de multilaterale aktører, vi støtter, og hvordan vi måler resultaterne. Så han har noget at have sin bastante konklusion i.
Database er “nærmest ubrugelig”
I sit arbejde med rapporten ledte Nils Boesen efter strategier for, hvordan Danmark fastlægger sin multilaterale indsats, både overordnet og i forhold til de enkelte aktører. Det fik han ikke meget ud af.
Der er ganske vist strategier for de enkelte aktører, men de er, som han udtrykte det, ”ikke så strategiske endda”.
Omkring år 1980 dukkede mantraet op om en 50/50-fordeling af den danske bistand mellem henholdsvis multilateral og bilateral bistand, men der er ikke fulgt systematisk op på, om fordelingen er fulgt. Det multilaterale har ikke fyldt meget i skiftende Danida-strategier. Og hvad angår dokumentation af resultaterne af den multilaterale indsats, er billedet stort set det samme.
”Resultatmålingen er ikke systematiseret, og databasen for det danske udviklingssamarbejde, Openaid.dk, der har til mål at samle sådanne informationer, er nærmest ubrugelig. Nogle gange står der et par linjer om, hvad der er kommet ud af en indsats, andre gange slet ingenting. Det kan gøres meget bedre. Det viser briterne med deres system,” kunne Nils Boesen oplyse.
Mest overraskende var det måske, at der trods de mange tabeller og tal på både Openaid og i OECD DAC’s internationale database over udviklingsbistand fortsat hersker forvirring om, hvor stor en del af den danske udviklingsbistand, der gives ad multilaterale kanaler, og hvor meget der gives bilateralt.
”Heller ikke her er Openaid god til at give overblik,” lød Nils Boesens konklusion.
Han baserede i stedet sin analyse på OECD DAC-opgørelserne. Her er den store udfordring, at OECD DAC – og andre – i opgørelsen af multilateral bistand skelner mellem bistand, der gives til en multilateral organisation, eksempelvis UNDP, som såkaldt kernebistand på den ene side og øremærket bistand på den anden side. Al øremærket bistand regnes som bilateral – selv til multilaterale aktører; i bistandsterminologi kendt som multibi-bistand.
Multibi-bistanden havde frem til 2010 ikke sin egen kolonne i OECD DAC-tabellerne. Det har den fået siden og er i Danmarks tilfælde så stærkt stigende, at Danmarks samlede multilaterale bistand – multibi-bistanden + kernebistanden (altså den ikke-øremærkede bistand til multilaterale organisationer) – de seneste par år har udgjort over halvdelen af den samlede danske bistand.
”Det er et resultat af, at Danmark – som de fleste andre donorer – øremærker en stadig større del af sin bistand til blandt andet FN-organisationer og -programmer, og det er de kede af, for det svækker let sammenhængen i deres programmer,” sagde Nils Boesen.
Hans rapport dokumenterer, at Danmarks kernebidrag til FN-systemet blev mere end halveret – i faste priser – fra 495 millioner US dollars i 1996 til 234 i 2017.
Det er i sig selv overraskende nyt, at Danmarks reelle multilaterale bistand udgør så stor en del af den samlede bistand. I årevis har det nemlig heddet sig, at fordelingen var cirka 30/70 med de 70 procent til den bilaterale bistand. Det er også den fordeling, som fremgår af Openaid, og som er langt fra det gamle – og aldrig officielt opgivne – mål om en 50/50-fordeling.
Nu viser det sig altså, at fordelingen reelt i flere år har ligget meget tættere på det gamle mål, og at det de seneste år er blevet opfyldt.
Alligevel alle pengene værd
Selv om der hverken er særligt godt styr på strategien bag, resultaterne af eller omfanget af den danske multilaterale bistand, var Nils Boesens konklusion, at de mange milliarder er godt givet ud.
”Det er sagt rigtig mange gange, at en småstat som Danmark har en klar egeninteresse i et stærkt multilateralt system, og det er jo helt rigtigt. I en mere og mere globaliseret verden er det yderst begrænset, hvad Danmark kan på egen hånd. Udbyttet af vores multilaterale indsats kan ikke gøres op i rigide resultatmålinger indsats for indsats. Det ville være ønskeligt at have mere dokumentation på området, men selv om det kommer, vil det ikke indfange den overordnede effekt af, at Danmark er stærkt til stede på den internationale scene,” understregede Nils Boesen.
Han kunne også berette, at lille Danmark faktisk har forbløffende stor indflydelse hos mange multilaterale aktører, selv om den indflydelse ikke er sat voldsomt i system eller er et resultat af gennemarbejdede strategier.
”Rigtig meget indflydelse sker via uformelle kontakter og netværk og i kraft af, at Danmark har respekterede og anerkendte folk placeret internationalt og et godt ry som en langsigtet og seriøs partner, der bliver lyttet til. Det skal vi være glade for og værne om.”
Jesper Heldgaard er freelancejournalist med fokus på dansk og udenlandsk udviklingsbistand og udviklingsarbejde.
