Danmarks fald fra udviklingstinderne
Denne artikelserie handler om Danmarks udviklingssamarbejde og hvor det er på vej hen.
Argumentet er i korthed at et stort flertal i folketinget har undergravet Danmarks udviklingspolitiske styrker og at vi med det herskende fokus på kortsigtede danske interesser skyder os selv i foden.
Skribenten er Lars Engberg-Pedersen, der er seniorforsker på Dansk institut for internationale studier, DIIS.
Serien komme i syv dele i november og december 2018:
1. Hvad er god udviklingsbistand?
2. Hvilke udviklings- og udenrigspolitiske interesser har Danmark?
3. Dansk udviklingsbistand siden 2010
4. Flygtninge migranter og bistand
Der er næppe tvivl om at der er brug for mange penge – rigtig mange penge – hvis vi skal nå Verdensmålene i 2030. Nogle vurderinger peger på flere billiarder dollars årligt. Da den internationale udviklingsbistand aldrig kommer bare i nærheden af det beløb, skal pengene findes andre steder.
Én mulighed er fattige landes egne skatteindtægter som der er bred enighed om må øges. En anden er at mobilisere den enorme kapital som den private sektor råder over. Den mulighed har desuden den fordel at den private sektors dynamik og innovation rettes mod Verdensmålene.
Selv om Verdensmålene så småt er begyndt at blive en konkurrenceparameter for nogle virksomheder, er der ikke meget der tyder på at erhvervslivet af sig selv vil investere i Verdensmålene i tilstrækkeligt omfang. Der er brug for offentlige midler til at trække de private til og formindske den risiko som erhvervslivet typisk forbinder med aktiviteter i fattige lande.
Det er på den baggrund at offentlige-private partnerskaber og ’blandet finansiering’ er blevet et centralt punkt i dansk udviklingsbistand og i Verden 2030. Debatten er imidlertid ikke særligt nuanceret. Ofte kaldes partnerskaberne win-win fordi de skaffer ny kapital til udviklingsarbejdet og samtidig giver nye kommercielle muligheder til danske virksomheder. Men win-win snakken antyder at alt er guld og grønne skove, og det er det langt fra.
Alt er ikke win-win
For det første vil erhvervslivet naturligt søge hen hvor købekraftige markeder og stater eksisterer, og det er sjældent de fattigste lande. Stærkt voksende mellemindkomstlande har store udfordringer bl.a. hvad angår byudvikling og energiforsyning, og dér har erhvervslivet en oplagt rolle at spille. Men i fattige og ustabile lande er det utopi at forestille sig danske virksomheder som centrale udviklingsaktører.
Tager man den danske fond, Investeringsfonden for Udviklingslande (IFU), som eksempel, gennemføres 19 eller godt 10% af 182 igangværende landebaserede projekter i lavindkomstlande. Af de anvendte midler i de 182 projekter er det knap 7% der går til de 19 projekter i lavindkomstlande. Det er ikke overraskende, men det viser tydeligt at erhvervslivets førsteprioritet ikke er de fattigste lande.
For det andet er det langt lettere at tiltrække private investeringer i visse sektorer end i andre. Infrastruktur, transport og energi er sektorer hvor erhvervslivet traditionelt har spillet en stor rolle, mens det typisk er svært at få det fornødne afkast i de sociale sektorer.
Afrika savner i den grad investeringer i infrastruktur m.v., og her kan offentlige-private partnerskaber give god mening. Imidlertid peger nye rapporter fra Verdensbanken på at undervisnings- og sundhedssektorerne underprioriteres af både nationale regeringer og internationale donorer i mange lande.
Et lands potentiale for vækst påvirkes afgørende af investeringerne i ’menneskelig kapital’, og disse investeringer skal typisk være offentlige og uden brugerbetaling hvis man vil nå fattige mennesker. Der er således væsentlige dele af udviklingsprocessen der ikke oplagt dækkes af offentlige-private partnerskaber.
For det tredje har en nylig OECD rapport peget på at den ’blandede finansiering’ ofte består af langt mere offentlig end privat kapital. Man bruger således mange bistandsressourcer på at mobilisere relativt få private investeringer. Det burde være omvendt.
IFU har generelt været god på denne parameter, men det generelle billede i OECD landene er altså mindre positivt. Det er oplagt bekymrende hvis meget af udviklingsbistanden, der kunne have været rettet mod de fattigste lande og de sociale sektorer, nu anvendes på at tiltrække begrænsede private midler til mere velbeslåede lande.
For det fjerde er spørgsmålet om ’additionalitet’ en konstant udfordring. Er det sådan at de offentlige midler skaber private investeringer der ellers ikke ville have set dagens lys? Dette er næsten umuligt at dokumentere, men det er ganske afgørende for hvis de private investeringer alligevel ville have fundet sted, er det jo spild af offentlige midler at bruge dem her.
Det hænger sammen med et femte problem, nemlig hvorvidt de offentlige-private partnerskaber skævvrider konkurrencen ved at favorisere enkelte virksomheder i både giver- og modtagerlande. Ideen med partnerskaberne er netop at opnå resultater som markedet ikke af sig selv frembringer, men samtidig kan de teoretisk set undergrave at andre virksomheder leverer de efterspurgte ydelser. Vi risikerer at skabe ’regeringsfejl’ i forsøget på at løse ’markedsfejl’. Og så er man jo strengt taget lige vidt.
Det er altså kun hvis de offentlige-private partnerskaber leverer udviklingsresultater der ellers ikke ville være opnået OG som efterfølgende kan leveres kommercielt, at de er en succes og kan legitimere anvendelsen af begrænsede bistandsmidler. Det er store, men ikke urimelige krav at stille. Ellers bliver der let tale om slet skjult, markedsforvridende erhvervsstøtte.
For det sjette er der meget mindre gennemskuelighed i offentlige-private partnerskaber sammenlignet med den almindelige udviklingsbistand. OECD-rapporten peger på at der ikke alene mangler en fælles forståelse af hvad disse partnerskaber egentlig dækker over, de etableres ofte af institutioner uden for statsapparatet og er dermed ikke underlagt sædvanlig offentlig indsigt.
Desuden er disse institutioner ikke vant til at dokumentere resultater af projekterne sådan som de gængse bistandsorganisationer gør. Pudsigt nok kræves det heller ikke af dem i nær samme omfang som det kræves af civilsamfundsorganisationer der modtager offentlige bistandsmidler.
Målret partnerskaberne
Som det kan ses, er det ikke nødvendigvis en dans på roser at gøre den private sektor til et centralt omdrejningspunkt i udviklingssamarbejdet. Erhvervslivet pointerer også ofte at det ikke ser sig selv som løsningen på alle problemer. Derfor forvrænger den højrøstede begejstring for win-win en ellers yderst relevant diskussion af den private sektors rolle.
Punkter i den diskussion kunne være:
- Brug erhvervslivet dér hvor erhvervslivet er stærkt (altså i visse sektorer i mellemindkomstlande), men dirigér finansieringen mod Verdensmålene (vedvarende energi, byudvikling osv.).
- Begræns anvendelsen af bistandsmidler i offentlige-private partnerskaber til et minimum (f.eks. halvér de 782 mill. kr. som der er sat af til formålet i dette års finanslovsudkast).
- Skab gennemskuelighed og fremlæg analyser af hvordan konkrete partnerskaber er ’additionelle’ og undgår konkurrenceforvridning.
- Dokumentér partnerskabernes resultater så offentligheden såvel herhjemme som i modtagerlandene ved hvad der foregår.
