Når regeringen snart præsenterer sin nye strategi for samarbejde med Afrika, vil et af de prioriterede områder være direkte samarbejde med Den Afrikanske Union (AU) og to af AU’s regionale samarbejdsorganisationer om indsatser for fred og sikkerhed.
Danmark vil ikke blot videreføre, men også forstærke det, der siden 2004 været ”Africa Programme for Peace” (APP). Programmet vil både blive støttet med flere økonomiske midler og en opgradering af den danske diplomatiske indsats.
Det fortæller kilder i Udenrigsministeriet.
Det sker, selv om de afrikanske samarbejdspartnere er udfordrede. De to regionale organisationer, som Danmark vil støtte, er ECOWAS i Vestafrika og IGAD på Afrikas Horn i øst. Vestafrikanske ECOWAS er svækket efter en række militærkup. ECOWAS havde 15 medlemmer, men i januar meldte Niger, Mali og Burkina Faso sig ud i konsekvens af at generalerne havde taget over efter militærkup.
IGAD på Afrikas Horn omfatter blandt andet det borgerkrigshærgede Sudan med millioner af interne og eksterne flygtninge, men også konfliktprægede lande som Somalia, Sydsudan og Etiopien. Samtidig er Afrika generelt prægede af et voksende antal krige og konflikter
Den afrikanske Union (AU) har målet om sikring af fred, sikkerhed og stabilitet indskrevet i sin konstitution, og fred og stabilitet ses som en vigtig forudsætning for implementering blandt andet af udviklingsdagsordenen.
AU har derfor også skabt en omfattende og kompliceret politisk struktur for indsatser omkring konflikthåndtering og fredsskabelse. AU arbejder selvstændigt gennem en række instanser, men tillige gennem otte regionale afrikanske organisationer. ECOWAS og IGAD er to af dem.
Fortsætter på trods af tvivl om resultater
Dansk støtte til det afrikanske fredsprogram indledtes i 2004, og da de første fire faser var afsluttet i 2021, havde den danske støtte udgjort omkring en milliard kroner. Programmet blev videreført på samme niveau i 2022 og 2023, men planen er nu at øge indsatsen og bevilge 400 millioner kroner over fire og et halvt år.
Fokus er fortsat den overordnede Afrikanske Union (AU) samt ECOWAS og IGAD, men programmet skal nu også arbejde for miljø og for frihandel indenfor rammerne af Africa Continental Free Trade Areas (AfCFTA). APP-programmet bliver til APPS, hvor S’et står for sustainability (bæredygtighed). Målet er et mere holistisk program.
En international evaluering af det danske program sagde i 2018, at det var så som så med resultaterne. Det hed i konklusionen, at ”det er uklart om den danske støtte har haft nogen effekt på den rolle, som de tre organisationer konkret har spillet, i forhold til fred, sikkerhed og god regeringsførelse i Afrika.” Alligevel var anbefalingen en fortsættelse, dog med stærkere koordinering med andre donorer samt på en måde, der gør det nemmere at måle på indsatsen.
Programmet har været ganske komplekst med mange partnere og målsætninger. Med endnu flere fokusområder bliver det nu endnu mere komplekst. Det nye fokus på bæredygtighed og større holisme er ikke et resultat af evalueringen og dens anbefalinger, men et politisk ønske, som nok kan give nogle vanskeligheder. Den øgede diplomatiske indsats svarer til gengæld til evalueringens anbefalinger.
Programmet forankres på de danske ambassader i Nigeria (Abuja) og Etiopien (Addis Ababa) med flere diplomater til sikring både af samarbejdet med de afrikanske partnere og de øvrige donorer, der både omfatter EU som en helt central og afgørende donor til AU og en række af EU’s medlemslande, men også andre såkaldt ligesindede lande.
’Silence the guns’
Da den Afrikanske Union i 2013 markerede 50 året for etableringen af Den Afrikanske Enhedsorganisation OAU skete det med vedtagelsen af programmet ”Silence the guns in Africa by 2020”, et storstilet projekt, der skulle genoplive tanken om Afrika som et fredens kontinent, og samtidig en understregning af AU’s politiske fokus.
Det er gået modsat, og i december 2020 forlængede AU så programmet, som nu hedder ”Silence the guns in Africa by 2030.”
Siden har Afrika oplevet en række militærkup, uden at AU har magtet at gøre ret meget. Det ses meget tydeligt af udviklingen i Vestafrika. Men problemer rækker længere tilbage.
Institute for Security Studies (ISS) er en afrikansk tænketank, der rådgiver AU, og som støttes bl.a. af EU og af Danmark, som en del af APP-programmet. I en artikel fra oktober 2023 skriver ISS’s stifter, sydafrikaneren Jakkie Cilliers, om ”Africa’s challenges in Context” og beskriver, hvordan AU allerede i 2017 undlod at skride ind overfor det ”bløde kup” i Zimbabwe, da vicepræsident Emmerson Mnangagwa tog magten fra Robert Mugabe. AU ønskede ikke at suspendere regimet fra AU. En Lome-konvention fra 2000 forpligter AU til at fordømme kup, men det gjorde AU ikke.
Han nævner også, at AU i 2019 efter kuppet i Sudan accepterede at kupmagerne kunne deltage i den efterfølgende politiske proces, som havde som formål at skabe civil kontrol med udviklingen, hvad der som bekendt ikke kom.
I en anden ISS-artikel, ”Coups are back in Africa”, skriver Hubert Kinkoh, at det er et selvstændigt og voksende problem, at der nu er så mange militært dominerede regimer i Afrika, at det i sig selv svækker AU’s muligheder for at afskrække kup. Underforstået: Militæret og militære chefer er blevet en del af beslutningsprocessen i AU.
Jakkie Cilliers vurderer, at AU i praksis har reduceret sine konfliktbegrænsende indsatser, selv om det officielle mål er at styrke den etablerede struktur for håndtering af fred og sikkerhed.
400 millioner kroner fra Danmark er en meget lille dråbe i havet og kan ikke i sig selv få nogen større indflydelse på de voldsomme konflikter og kriser i Vestafrika (ECOWAS) og på Afrikas Horn (IGAD).
De danske program skal derfor primært ses som et led i den samlede eksterne finansiering af Den Afrikanske Union og unionens såkaldte fredsarkitektur. Den har, som det fremgår, ikke været effektiv, og den er økonomisk nødlidende, men en fortsat udvikling og styrkelse af AU ses fortsat som en nødvendighed.
Samtidig er det et område, hvor specielt EU stadig står stærkt, og hvor udfordringerne fra bl.a. Rusland og Kina er mindre end på mange andre områder.
Om det i en efterfølgende artikel.
