Den afrikanske Union (AU) har store ambitioner for Afrika. Om udvikling af økonomien via vækst og frihandel, om at gøre Afrika til et fredens kontinent, blandt andet ved at opbygge egen kapacitet til konfliktmægling og fredsskabelse og om at udnytte Afrikas styrker i den grønne omstilling.
Men der er langt fra ambitionerne til realiteterne. AU har et samlet budget i underkanten af en milliard dollars, og det er sammenlignet med eksempelvis EU’s økonomi nærmest minimalistisk. Alligevel kan AU’s 55 medlemslande ikke selv finansiere det. AU er afhængig af økonomiske donorer og partnere, og den største er netop EU.
AU’s ambitioner afspejles i de politiske beslutninger. Virkeligheden afspejles i den manglende gennemførelse.
AU’s formand er Tchads tidligere premierminister Moussa Faki Mahamat, og han har i meget direkte sprog talt om, at AU’s politikere er præget af ”en hektisk tendens til at træffe beslutninger uden reel politisk vilje til at implementere de samme beslutninger.” Det ødelægger AU’s troværdighed, siger han.
Meget har at gøre med mangel på finansiering i alle led. 23 af de 55 medlemslande er i deciderede gældskriser, og det afspejles i manglende betalinger til den fælles AU-kasse.
Ved en konference i 2015 blev det besluttet, at AU-landene selv skulle betale AU’s driftsbudget 100 procent. De skulle desuden dække 75 procent af programbudgettet (som er det største) og 25 procent af budgettet for fredsoperationer.
Men det er endnu en af de beslutninger, der ikke er gennemført. Med medlemsbidrag på omkring 230 millioner dollars er driftsbudgettet dækket, men over 80 procent af det egentlige programbudget, som er langt større, dækkes af eksterne partnere, og EU er den helt store donor. Det er svært at få helt præcise tal, men et seriøst skøn siger, at EU og EU’s medlemslande betaler mere end halvdelen.
Den anden kolde krig
Afrikanske medier skriver om Afrikas ”Anden kolde krig” og refererer både til Vestens vaccinesvigt under Corona-epidemien, til Wagner-gruppen og Ruslands støtte til kupgeneraler, og til diskussionerne om Ruslands invasion i Ukraine, samt naturligvis til Kinas massivt voksende indflydelse i stort set alle hjørner af kontinentet.
I forhold til AU og AU’s fredsbevarende operationer er det imidlertid fortsat Vesten og specielt EU, der er helt dominerende.
Det er ikke et ukompliceret samarbejde. I AU er man fuldt bevidst om, at afhængigheden af eksterne donorer svækker den autonomi, som burde være en selvfølge for en kontinental samarbejdsorganisation. Derfor er det vigtigt for AU at fastholde en uafhængig og kritisk tilgang, og europæiske diplomater beretter med en vis respekt, at afhængigheden ikke hindrer AU i på en række områder at forholde sig meget kritisk til EU og EU’s prioriteringer.
Aktuelt har det ført til især uformel AU-kritik af, hvad man kalder Europas dobbelte standarder, altså forskellige regelsæt for forskellige lande. Man henviser til, at Ruslands invasion i Ukraine og Israels krig i Gaza stort set har fjernet humanitære katastrofer, som for eksempel krigen i Sudan, fra den europæiske dagsorden.
Med dobbelte standarder henviser man også til, at Europa typisk rådgiver afrikanske lande om at vise respekt for civile liv og menneskerettigheder både i konfliktsituationer og i terrorbekæmpelse, mens Europa afstår fra at fordømme Israel, når terrorbekæmpelse fører til drab på titusinder af civile.
Med dobbelte standarder henviser man også til, at Europa typisk rådgiver afrikanske lande om at vise respekt for civile liv og menneskerettigheder både i konfliktsituationer og i terrorbekæmpelse, mens Europa afstår fra at fordømme Israel, når terrorbekæmpelse fører til drab på titusinder af civile.
Det er en kritik, man tager alvorligt i EU, hvor der er reel frygt for, at EU og Europa mister indflydelse som en slags international normsætter, og dermed også indflydelse i internationale organisationer. I den sammenhæng har det været vigtigt for EU at støtte Afrikas krav om en FN-reformproces, der blandt andet gør op med Afrikas underrepræsentation i FN.
EU støtter også aktivt et tættere samarbejde mellem AU’s freds- og sikkerhedsråd og FN. AU har i årevis kritiseret, at manglende reformer af FN’s Sikkerhedsråd betyder, at Afrika er underrepræsenteret. Afrika har kun tre medlemmer af FN’s Sikkerhedsråd og ingen faste medlemmer. Nu har man udviklet en koordineringsmekanisme, så de tre afrikanske medlemmer briefes af AU forud for behandlingen af vigtige spørgsmål i Sikkerhedsrådet.
Trods den afrikanske kritik af Europa og EU, eller måske netop derfor, er det EU’s vurdering, at EU fortsat og aktivt bør støtte en styrkelse af AU. Fordi et stærkere AU med større kapacitet er nødvendigt for kontinentet, men nok også fordi det er et område, hvor EU fortsat står stærkt og centralt i forhold til de øvrige stormagter, der søger indflydelse i Afrika.
Kina samarbejder også meget aktivt med EU, men tilsyneladende mere i konkrete programindsatser end med budgetstøtte. Og Rusland er ikke særlig markant til stede.
En række russiske økonomiske og militære initiativer – og støtten til kupgeneraler – har skabt frygt for, at Rusland forsøger at påvirke den politiske udvikling i Afrika. Men i den seneste årsrapport fra tænketanken ISS hedder det, at Ruslands ”retorik om sit engagement i Afrika ikke matches hverken i handel, bistand eller udveksling af viden”.
AU’s sikkerhedsarkitektur
Et centralt dokument i AU’s omfattende sikkerhedsarkitektur er Cairo-deklarationen ”on the establishment of mechanisms for Conflict prevention, management and resolution”. Deklarationen blev vedtaget I 1993, da den overordnede afrikanske samarbejdsorganisation stadig var OAU.
OAU blev i 2002 blev afløst af African Union (AU) stadig med hovedkvarter i Etiopien. AU har flere operative muligheder end OAU havde, men samme problemer med manglende kapacitet og helt utilstrækkelig finansiering.
En kort gennemgang af AUs instrumenter til håndtering af konflikter og fredsskabelse kan give en fornemmelse både af muligheder og kompleksiteten. Der er en række centrale organer direkte under AU, og så er der otte regionale Economic Communities (REC’s).
Centralt står AU’s Peace and Security Council (PSG), Sikkerhedsrådet, der har 15 medlemmer udpeget regionalt, så alle geografiske områder er repræsenteret i rådet.
Der har tillige været et ”Continental early warning system” (CEWS), der leverede analyser af udviklingen til Freds- og Sikkerhedsrådet, men som led i en reformproces blev CESW nedlagt i 2021. Nogle af opgaverne er flyttet til regionale organer, men i forhold til forventninger om at CESW skulle være en central søjle i sikkerhedsarkitekturen, er det en betydelig svækkelse.
En anden plan har været at oprette fem regionale militære ”Stand by forces”, der samlet skulle udgøre ”The African Standby Force”, som skulle kunne indsættes regionalt for at sikre fred. Der er etableret træningsinstitutioner, men reelt er der ikke en African Stand By Force eller den nødvendige logistik eller økonomi til at sikre en sådan styrkes funktion.
Der er oprettet en Fredsfond, ”The Peace Fund” under AU. Den råder ifølge Institute for Security Studies (ISS) over 400 millioner US dollars, men det er langt fra tilstrækkeligt til at finansiere egentlige fredsbevarende operationer. I december 2023 udbetalte Fredsfonden for første gang støtte til et medlemsland. Etiopien fik én million US dollars til støtte for fredsskabelsesprocessen efter borgerkrigen i Tigray, hvor AU spillede en vigtig rolle som mægler.
Formentlig i respekt for en afrikansk tradition for at respektere ældres visdom, har AU etableret ”The Panel of the Wise” som et centralt redskab til mægling og formidling. Panelet blev etableret i 2007, og den aktuelle formand er juraprofessor Babacar Kante fra Senegal. Panelet eksisterer, men har ikke fået stor betydning. Under ”The Panel of the Wise” er også etableret FemWise, der skal sikre inddragelse af kvinder i mægling og fredsskabelse, samt et netværk af unge, kaldet Wise Youth.
AU har som et centralt led i sikkerhedsarkitekturen haft et selvstændigt ”Department of Peace and Security”, men ved reformerne i 2021 blev dette departement slået sammen med ”Department of Political Affairs”. Kritikere ser nedlæggelsen af det selvstændige departement som et tilbageskridt.
108 medlemslande i de afrikanske organisationer
Grundtanken i strukturen er, at AU som den overordnede organisation skal spille tæt sammen med de regionale organisationer. Dem er der otte af:
- The Arab Mahgreb Union (UMA) med fem medlemmer.
- The Common Market for Eastern and Southern Africa (COMESA) med 21 medlemmer.
- The Community of Sahel-Sahara States (CEN-SAD) med 25 medlemmer.
- The East African Community (EAC) med 7 medlemmer.
- The Economic Community of Central African States (ECCAS) med 11 medlemmer.
- The Economic Community of West African States (ECOWAS) med 15 medlemmer, ind til Mali, Niger og Burkina Faso meldte sig ud efter militærkup.
- The Intergovernmental Authority on Development (IGAD) med otte medlemmer.
- The Southern African Development Community (SADC) med 16 medlemmer.
De otte regionale organisationer har i alt 108 medlemmer, eller cirka dobbelt så mange, som der er afrikanske stater. Mange lande er medlemmer af mere end én regional organisation.
Økonomiske begrænsninger er ikke det eneste problem i bestræbelserne på at få denne komplekse struktur til at virke. Et andet er ønsket om at så vidt muligt at træffe beslutninger via konsensus (i enighed) for at mindske interne konflikter. Forskeren Moussa Soumahoro, fra Institute of Security Studies (ISS) skrev i februar 2024 en artikel i det etiopiske dagblad ”The Reporter”, hvori han foreslog, at man overvejer at tage flere flertalsbeslutninger i AU’s Sikkerhedsråd. Han henviste blandt andet til, hvor tøvende AU har været i forhold til de militære kup i Vestafrika.
God regeringsførelse svækket
I årevis har begrebet ”god regeringsførelse” (good governance) været et centralt element på de politiske dagsordener, og ikke mindst hos bistandsgiverne. Men i en analyse af governance konkluderer ISS’s stifter, forskeren Jakkie Cilliers, at good governance i Afrika er svækket både på nationalt, regionalt og internationalt niveau (altså også i AU), selv om der er et stærkt behov for en styrkelse. En af hans anbefalinger er, at AU refokuserer på good governance og herunder på frie og fair valgprocesser.
Cillier opremser en række årsager, til at der i Afrika er en særlig risiko for interne og mellemstatslige konflikter. Det er blandt andet den udbredte fattigdom og ulighed, afhængigheden af enkelte råvarer, boomet af unge, der mangler beskæftigelse, samt staternes og regeringernes ringe kapacitet til at levere den udvikling og sikkerhed, som befolkningerne forventer.
Der er taget en række skridt til at prøve at reformere og styrke AU, senest i en proces som Rwandas præsident Paul Kagame var sat i spidsen for. Men resultaterne har ikke været så imponerende. Nu sætter nogle deres lid til Kenyas nye præsident William Ruto, der har afrikanske visioner, samtidig med at Kenya selv er et af de lande, der betaler, hvad landet skal, til AU. Men Kenya har også store interne problemer, gæld og nu også gigantiske udgifter til klimakatastrofer.
Det er i sagens natur begrænset, hvad EU og lande som Danmark (se min tidligere artikel) kan gøre. I talen om et mere ligeværdigt samarbejde mellem Europa og Afrika er det helt centralt, at initiativ og styring ligger i Afrika og hos AU. Men støtten til AU er en måde at vise overordnet god europæisk vilje på, samtidig med at AU’s funktion sikres. Måske sikres der også en vis sympati for Europa.
