For tredje år i træk er Myanmar ikke på listen over de 197 lande, der har en statslig repræsentant på den årlige klimakonference, COP. Det er der gode grunde til. Myanmar har ikke et legitimt styre, men en brutal militærjunta, der ikke anses for at repræsentere befolkningen.
Siden et kup i februar 2021, har militæret undertrykt og begået massive voldelige overgreb på civilbefolkningen i dets hævntogt mod den brede modstand mod kuppet. I dag sidder juntaen stadig på magten i landets hovedstad, Naypyidaw, og kontrollerer de største byer, mens de mestendels pro-demokratiske modstandsgrupper erobrer flere og flere områder med bred folkelig opbakning.
En kæmpe humanitærkrise præger landet. Samtidigt bidrager den voldelige konflikt til store miljømæssige ødelæggelser på grund af stigende rovdrift på landets naturressourcer og ukontrolleret minedrift, hvilket militæret selv er dybt involveret i. Tidligere statslige tiltag sigtet mod klimaforandringer er stort set lagt på is eller bliver manipuleret af juntaen til at hyppe dets egne interesser.
Det sås tydeligt under cyklonen Mocha, der ramte delstaten Rakhine i den vestlige del af landet i maj i år, hvor nødhjælp kanaliseret gennem juntaen mest blev brugt til at fejre militæret og ikke nåede de hårdest ramte. Få i Myanmar tror på, at juntaens er villig til at implementere naturkatastrofenødhjælp og klimatiltag, der vil gavne den brede befolkningen. Studier foretaget af Dansk Institut for Internationale Studier, DIIS, viser tværtimod, at mange bønder opfatter militærets fremfærd som årsagen til, at det står så galt til med klimaet og at det er svært at tilpasse sig forandringerne. Mange miljøaktivister har også været genstand for militære overgreb og forfølgelser.
Alle disse faktorer underbygger rationalet bag, at Myanmars junta ikke har en officiel plads i de globale klimaforhandlinger.
Men er det ikke et problem, når et af verdens mest klimaskrøbelig lande ikke er repræsenteret ved COP? Hvad betyder det for de længerevarende klimatiltag og den globale klimafinansiering til Myanmar? Og hvad er alternativerne?
Afvisning af juntaen fra COP: ”En sejr for Myanmars befolkning”
Under COP26 i Glasgow i 2021, ni måneder efter kuppet, blev militærjuntaens delegation afvist i sidste øjeblik af den FN-komite, der giver den endelige godkendelse for adgang til COP. Det skete efter pro-demokratiske grupper fra Myanmar, herunder oprindelige folk, klagede til FN’s klimapanel over nomineringen af juntaen. Afvisningen blev dengang beskrevet af oppositionens skyggeregering, National Unity Government (NUG), som ’en sejr for Myanmars befolkning.’ Det signalerede, at verdenssamfundet ikke andekendte militærjuntaen. Havde juntaen derimod deltaget, var der frygt for, at den ville manipulere sin opmærksomhed på klimaforandringer til at polere sit eget renommé, især internationalt, alt imens den fortsatte sine overgreb på befolkningen og drev rovdrift på miljøet derhjemme.
Oppositionsregeringen, NUG, prøvede samtidigt at få sin egen delegation accepteret til COP26, men blev afvist. NUGs argument for deltagelse var, at den repræsenterer befolkningen i Myanmar, da den består af folkevalgte politikere og repræsentanter fra en række etniske mindretal. Uden en repræsentation ved COP ville Myanmar blive udelukket fra vigtige globale beslutninger, sagde en repræsentant fra NUGs udenrigsministerium. Ved COP27 og igen i år ved COP28 ser det ud til, juntaen slet ikke blev inviteret, men der var heller ikke andre, som for eksempel NUG, der har fået buddet. Det til trods for, at nogle lande, herunder EU-parlamentet, nu anerkender NUG som Myanmars legitime repræsentant.
NUG har i stedet sendt breve til FN, hvori dets fungerende præsident understreger NUGs opbakning til klimadagsordenen og opfyldning af Paris-aftalen, men også påpeger, at det er yderst svært at implementere landets nationale klimahandlingsplan på grund af militærets voldelige ødelæggelser.
COP er en platform for stater: bør det ændres?
Udfordringen er, at COP primært er en platform for stater, og FN anerkender kun stater, ikke regeringer – med ekstremt få undtagelser. Det udelukker umiddelbart alternative delegationer, som NUG, der ikke er anerkendt som stat.
Myanmars situation efter kuppet er yderst kompliceret i dette set-up, da det er svært at bestemme hvem ’staten’ i realiteten er. Hvis staten udgør dem, der sidder på ministeriebygningerne i et lands hovedstad, så er juntaen ’staten.’ Men hvis man med ’staten’ forstår dem, der formår at administrere landet og har folkelig legitimitet, så er det næppe juntaen, men i større udstrækning NUG sammen med en bred vifte af modstandsbevægelser, der er mere eller mindre tilknyttet NUG.
Nogle af disse, som repræsenterer etniske mindretal i Myanmars grænseområder, har i øvrigt, deres egne parallelle statslige systemer, der ikke falder under NUG. Så der er altså ikke tale om én enkelt stat på nuværende tidspunkt og da slet ikke i lyset af den igangværende konflikt med militæret.
Hertil kommer, at Myanmars aktuelle repræsentant i FNs generalforsamling, Kyaw Moe Tun, ikke repræsenterer juntaen, men faktisk er modstander af den. Han er FN-ambassadør fra tiden før kuppet, da det Aung San Suu Kyi-ledede parti havde magten, og han har officielt erklæret sin støtte til NUG. Juntaen har forsøgt at sende en ny ambassadør, men han er ikke blevet godkendt af FNs generalforsamling, som samtidigt lader Kyaw Moe Tun blive siddende. Så indirekte anerkender FN altså NUGs repræsentant, men det er ikke nok til at Myanmar kan deltage som en stat ved COP.
Situationen i Myanmar rejser et vigtigt spørgsmål om, hvorvidt FN burde gentænke dets stats-centrerede COP set-up, når det handler om lande, hvor regimet i hovedstaden ikke er anerkendt af FN og i øvrigt ikke har folkelig legitimitet.
Godt nok kan ikke-statslige aktører deltage i de såkaldte ’side events’, men med meget mindre indflydelse end en plads ved det statslige højbord. Ved COP26 og nu igen ved COP28, deltager der da også repræsentanter fra oprindelige folks organisationer fra Myanmar, blandt andet finansieret af Verdensnaturfonden og den dansk-baserede organisation International Working Group for Indigenous Affairs, IWGIA. Selvom deres deltagelse er yderst vigtig i forholdt til at sætte fokus på situationen in Myanmar, så kan de oprindelige folk ikke deltage i de statslige forhandlinger på vegne af Myanmar som helhed.
Set i lyset af at konfliktramte lande, ofte med autoritative regimer, er blandt de mest klimaskrøbelige, burde FN så ikke overveje at acceptere oppositionsregeringer og ikke-statslige aktører i særlige tilfælde?
Ifølge Eh Htee Wah, som er medlem af den Myanmar alliance for oprindelige folk, der deltager i COP28, så er det bedst uden en statslig Myanmar repræsentation ved COP’en i den nuværende situation. Mens hun er stærk modstander af at juntaen deltager, så er hun heller ikke helt sikker på, at NUG ville være den rette løsning, da hun er skeptisk overfor NUGs evne til at repræsentere oprindelige folks interesser i klimaspørgsmål. Det er derfor bedre med en bredere folkelig repræsentation, mener hun.
En talsmand for NUGs ministerium for naturressourcer og miljø, som også har fokus på klimaforandringer, fortalte os, at mens de støtter, at oprindelige folk nu er Myanmars stemme ved COP, så burde FN skabe en mulighed for en slags midlertidig NUG-repræsentation i COP-regi. Problemet nu, er at NUG slet ikke har en kanal i FN til at rejse spørgsmål om klima i Myanmar og til at berette om de indsatser NUG prøver at gøre på området. ”Vi er totalt blokeret,” sagde han.
I Myanmars tilfælde er det derfor klogt, at militærjuntaen ikke er med, men man kunne overveje alternativer til det statslige set-up. Som et minimum er det vigtigt at sikre sig, at der er stærke stemmer i COP-regi, der sætter skrøbelige lande som Myanmar på dagsordenen, så de ikke bliver glemt i klimakrisen, og når der skal deles ud af den globale klimafinansiering.
Klimafinansiering bør ikke gå igennem illegitime regimer
Den største del af den globale klimafinansiering går igennem stater, men det er problematisk i lande som Myanmar lige nu. Her er brug for alternative ikke-statslige løsninger. Hertil kommer, at konfliktramte lande, som for eksempel Myanmar, Sudan, Syrien, Afghanistan, Mali og andre, er tre gange hårdere ramt af ekstreme klimaforhold end andre lande, men dem, der modtager mindst støtte.
Det påpeger FN’s fødevareorganisation, FAO, i en nyhedsartikel henvendt til COP28 lederne. To FN-rapportører advarede ligeledes – som optakt til COP28 – om at klimakrisen er markant eskaleret i Myanmar på grund af den nuværende konflikt og militærets overgreb på mennesker og rovdrift på naturen. De appellerer til det internationale samfund om at give fleksible støtte til klimatilpasning gennem lokale samfund og organisationer.
Støtte skal gå helt uden om juntaen, der hverken har kapacitet eller vilje til at implementere miljø- og klimapolitikker, skriver de. Dette skal også ses i lyset af, at juntaen kontrollerer færre og færre landlige områder, hvor temperaturforandringer og naturkatastrofer, herunder oversvømmelser, cykloner og tørker, rammer folk på deres levebrød og sundhed.
Så selv hvis man ser bort fra det politisk og etisk problematiske ved at kanalisere støtte gennem et brutalt militærregime, giver det mest mening at lokalisere støtten til de organisationer, der reelt er til stede på landjorden.
Støt de aktører, der tager klimaindsatsen alvorligt
Vores egen klima-konflikt-forskning i Myanmar siden kuppet, har også vist, at der er en række tiltag i gang på klima- og miljøfronten blandt den pro-demokratiske oppositionen til militæret, oprindelige folk, og etniske væbnede grupper. Karen National Union (KNU) – Myanmars ældste etniske væbnede gruppe med kontrol over områder på grænsen til Thailand – har længe været engageret i skovfredning, bevaring af biodiversitet og anden naturbeskyttelse og er lige nu i gang med at udvikle en klimahandlingsplan, der også bygger på input fra oprindelige folk.
Den plan bliver præsenteret på COP28 i år, i et ’side event’. Selvom de andre væbnede, etniske grupper er noget bagud i forhold til denne udvikling, så er de i stigende grad inspireret af KNU, og er under pres fra deres eget civilsamfund til at nedeskalere miljøødelæggende minedrift og afskovning.
NUG, og især dets ministerium for miljø og naturressourcer, har også påbegyndt flere initiativer til gavn for miljøet, som for eksempel kortlægning af og restriktioner på afskovning. Ministeriets folk laver oplysningskampagner om klimaforandringerne. Endeligt er de i gang med en dialog om, hvordan Myanmars klimahandlingsplan (2015-2030) kan revideres, så den er mere inklusiv og afspejler modstandens fremtidige vision om et føderalt demokratisk Myanmar.
Den repræsentant for NUG, som vi har talt med, siger dog, at det stort set er umuligt at få international finansiering til disse aktiviteter, fordi NUG ikke er anerkendt som en statslig enhed. De oprindelige folks organisationer kæmper også med at få finansiel støtte.
De forskellige klima- og miljøtiltag uden for juntaens regi er svære at implementerer i den nuværende væbnede konflikt, men trods alt skridt på vejen, som det internationale samfund burde støtte. Her er det vigtigt, at man ikke kun fokuserer på tekniske løsninger, men også har øje for den måde, hvorpå konfliktdynamikker hænger sammen med klimaskrøbelighed.
Så selvom Myanmar ikke har en officiel plads ved COP28, så må verdenssamfundet ikke glemme, men tværtimod skabe en platform for og støtte de lokale kræfter i konfliktramte lande, der tager klimaforandringerne seriøst.
Helene Maria Kyed og Justine Chambers er henholdvis seniorforsker og postdoc ved Dansk Institut for Internationale Studier, DIIS.
Indlægget er udelukkende udtryk for skribenternes holdning.
Ligger du inde med et emne, du gerne vil debattere? På Globalnyt er alle velkomne i vores debatsektion, så tag endelig kontakt.
Er debatindlægget klar, eller har du et udkast eller blot en idé, så send os meget gerne en mail til [email protected].
