I 2020 sagde EU’s udenrigschef, Josep Borell, at ”Europas grænser ikke ligger ved Middelhavet, de ligger syd for Sahel.” Udtalelsen vidner om, hvor vigtig den afrikanske region syd for Sahara er for EU’s kamp for at begrænse migration til Europa. Men efter ti år med militære interventioner, milliarder af euros i støtte og en katastrofal ophævelse af en migrationslov i Niger i sidste uge, er det tvivlsomt, om indsatsen har været det hele værd. Den erkendelse var nået frem til Bruxelles i september, da Borell konstaterede, at EU’s indsats ”ikke har styrket de demokratiske regeringer, men snarere bidraget til at vælte dem.” Spørgsmålet er: hvad gik galt?
Vigtig region for EU
EU er på tilbagetog i en af unionens højest prioriterede regioner. Sahel rimer på flere af Europas udenrigspolitiske topprioriteter som bekæmpelse af terror, organiseret kriminalitet, klimaforandringer og magtkampen med Rusland. Men måske vigtigst af alt har EU de seneste år investeret massivt i at forebygge migration fra Afrika, og her spiller Sahel en central rolle.
Da den etniske tuaregminoritet i sahellandet Mali i 2011 gjorde oprør mod centralregeringen og forsøgte at skabe en selvstændig stat, blev det startskuddet på en konflikt, der siden har bredt sig til hele regionen. Regeringer i lande som Mali, Burkina Faso og Niger har ikke kunnet opretholde sikkerheden, og væbnede militser og terrorgrupper tilknyttet Al-Qaeda og Islamisk Stat har udnyttet de skrøbelige stater til at overtage kontrollen i store dele af regionen.
Alia Fakhry, migrationsforsker ved German Council on Foreign Relations, har netop udgivet en rapport, som analyserer EU-interventioners effekt på migrationen i Sahel. Hun forklarer, at ”Sahel historisk set har været et center for transit af goder og personer mellem Vest-, Central- og Nordafrika.” Konflikten i Sahel har betydet, at centralregeringer har mistet kontrollen over grænserne, og at migranter derfor har valgt at rejse gennem netop de lande for at komme til Nordafrika og Europa.
Ophævelse af nigersk migrationslov: ”alt kollapser” for EU
Niger har været dét land i Sahel, hvor Europa har satset størst på for at bekæmpe migration, og regeringen i hovedstaden Niamey har været EU’s tætteste samarbejdspartner i regionen. De har modtaget størstedelen af pengene, der er blevet uddelt gennem EU’s støttefond til Sahel (EU Trust Fund). Men i juli var der statskup i landet, da præsident Bazoum blev sat fra magten af lederen af det præsidentielle vagtkorps, der frygtede at blive fjernet fra sin stilling.
Den nye kupregering har vist sig mindre samarbejdsvillig, og i sidste uge besluttede den at ophæve en lov, der forbød udrejse uden rejsedokumenter og kriminaliserede transport af irregulære rejsende. Loven blev indført i 2015 under pres fra EU, der ville begrænse migrationen fra Niger til hovedsageligt Libyen og videre til Europa. Den var det retslige fundament, der kriminaliserede irregulær migration og gjorde det muligt at anholde såkaldte menneskesmuglere og var dermed central for at kontrollere migrationsstrømme.
Alia Fakhry forklarer, at loven i lang tid har været kritiseret: ”Traditionelt har transport af mennesker fodret den lokale økonomi, både for dem, der transporterede migranterne, men også for resten af økonomien – de mennesker, der solgte mad, drikkevarer, som tilbød overnatning og solgte andre ting til migranter. Lokale folkevalgte har længe ført kampagner for en revision af loven”.
Ophævelsen af loven er et gigantisk tilbageslag for EU. ”Hele EU’s migrationspolitik i Niger er centreret omkring den lov. Det er situationen, de for alt i verden ville undgå. Med den beslutning, kollapser alt for EU”, forklarer Ahmet Tchilouta Rhoumour, der samtidig slår fast, at ”EU’s migrationspolitik i Sahel er en fiasko”. Han er nigersk Ph.d.-studerende og arbejder ved forskningscenteret PACTE med specialisering i EU’s migrationspolitik i Niger. Den nordlige by Agadez har altid været et knudepunkt for migration i Niger. Den dag, loven blev indført, mistede 5000 mennesker deres arbejde, fordi de levede af migrationsstrømmene, og tusindvis af mennesker strandede i byen. Ahmet, som selv er fra Agadez, tilføjer, at EU ”indtil for nyligt var velanset i Niger, men efter 2015 og med indførelsen af loven er modstanden vokset.”
Begejstringen over tilbagetrækningen af loven i sidste uge var stor blandt lokalpolitikere og civilsamfund. Det rapporterede lokalmediet Airinfoagadez. Her udtalte en tidligere smugler: “Vi vil vende tilbage til arbejdet. Det er helt sikkert!” Det vækkede nervøsitet i EU, og Ylva Johansson, EU-kommissær med ansvar for interne anliggender, var hurtigt ude og beklage regeringens beslutning. Hun frygtede, at dødeligheden blandt migranter ville stige. ”Det er jo det modsatte, der vil ske. Færre migranter vil dø med ophævelsen af loven,” afslutter den nigerske forsker Ahmet Rhoumour.
EU’s migrationspolitik i Sahel: ”Man har set landene som dominobrikker”
Hvad har kendetegnet EU’s migrationspolitik i Sahel? Migrationsforsker Alia Fakhry beskriver, at ”man har set landene på migrationsruter som dominoer, der faldt på stribe. Strategien har været at få dominobrikkerne til at blive stående, så staterne havde kapacitet til at kontrollere grænserne og minimere antallet af mennesker, der endte i Nordafrika og dermed kunne krydse Middelhavet.”
EU’s migrationsstrategi har været baseret på projektfinansiering. Men ifølge Alia er midlerne blevet brugt forkert. Ngo’er forklarer, at de ikke har modtaget penge, når de arbejdede med internt fordrevne i Sahel-landene. Til gengæld er midlerne strømmet til, så snart projekter var målrettet mennesker, som flygtede over landegrænser. ”Der er fjorten gange så mange internt fordrevne i regionen, som der var i 2014. Dem burde man have støttet, så de ikke valgte at flygte ud af landet,” mener Alia.
Indsatsen har også hvilet på forkerte antagelser. Ifølge Alia Fakhry har EU ikke altid forstået migranternes endemål:
”Nogle tager til Nordafrika og vender hjem. Det har de gjort siden 60’erne, da nordafrikanske lande udviklede sig, og der fandtes en cirkulær økonomi. Hvis de flygter over Middelhavet, kan det være, fordi de oplever racisme og vold i lande som Libyen og Tunesien. Nogle af dem, som ender i Italien, siger, de ikke fra starten havde tænkt sig at komme til Europa, men flygtede fra Nordafrika”.
Samtidig har EU ikke taget i betragtning, at nogle slet ikke er ofre for konflikten i Sahel.
”Det er mennesker, der kommer fra andre lande i regionen og rejser gennem Sahel,” siger hun og tilføjer et andet eksempel: ”Man har påstået, at ekstremistiske grupper tjente penge på menneskesmugling.” Men de smuglere, man har anholdt, har ikke altid forbindelse til terrorgrupper. ”Det er almindelige borgere, der har en bil og kender terrænet. Før kørte de varer eller turister, og nu kører de med migranter,” forklarer hun.
Ahmet Rhoumour mener, at de oprindelige målsætninger var gode. EU ville donere penge for at stoppe migration ved at skabe jobs og løse de konflikter, der udspillede sig i Sahel. Men i praksis er det blevet anderledes. Pengene er blevet investeret i en ”repressiv kamp mod migration”. I Niger er de blevet brugt på soldater, der skulle patruljere grænserne, og hæren har varetaget opgaver, der ellers udføres af politiet. ”Så det har været en militariseret tilgang,” siger han.
Sikkerhed har været en stor del af EU’s narrativ for at legitimere interventionen. EUCAP Sahel (EU’s civile kapacitetsopbygningsmission i Sahel) blev for eksempel skabt med hensigten at træne sikkerhedsstyrker, men har lidt efter lidt udbygget sit mandat til at arbejde med migration i stedet. ”Denne blanding af initiativer giver en helhed, som ikke hænger sammen, og som træder sig selv over tæerne. Det behandler ikke hovedårsagerne til, at mennesker forlader deres land,” mener Alia.
Og måske skal manglen på sammenhæng findes internt i EU, forklarer Andrew Lebovich. Han har tidligere arbejdet for den europæiske tænketank European Council on Foreign Relations (ECFR) og deltager nu i et forskningsprojekt på Dansk Institut for Internationale Studier. Her undersøger han EU’s civile og militære indsatser i Sahel-regionen.
”EU i Sahel har søgt enighed, men ikke fundet den. Sahel har været et laboratorie for en fælles EU-udenrigspolitik.” Men det har været svært at finde fælles fodslag. Problemet er ifølge Andrew, at det altid har været den mest bekymrede medlemsstat, der har dikteret den politiske linje. Han giver eksemplerne med Italien og Spanien, der som de første modtagerlande af migranter har frygtet migration modsat Frankrig, der har haft fokus på sikkerhed og bekæmpelse af terror.
Målet var måske for ambitiøst: Nigers grænse med Algeriet og Libyen er 1300 kilometer lang og umulig at kontrollere. De tre forskere erkender, at EU er lykkedes med at begrænse antallet af migranter i nogle områder. Problemet er, at smuglere har fundet nye og oftest farligere veje gennem ørkenen. IOM, FN’s migrationsorganisation, har kortlagt migrationsstrømme ved hjælp af kontrolposter. De har vist, at der har været færre migranter, dér hvor EU har styrket deres indsatser. Til gengæld er antallet bare steget i andre områder. ”Migrationen er ikke stoppet, ruterne har bare ændret sig,” siger Ahmet Rhoumour.
Fremtiden for EU i Sahel
På den måde har EU mistet grebet over migration i Sahel. Men Sahel er for vigtig til, EU bare kan give op, og mange foretrækker, de trods alt bevarer en tilstedeværelse i regionen. ”Folk i Niger vil gerne have, EU bliver, for det er en stor donor og finansierer andet end migrationsprojekter,” fortæller Ahmet og tilføjer: ”Jeg tror, vi i fremtiden vil se et mere diskret EU, der flytter fokus fra migration til for eksempel humanitær- og udviklingshjælp”.
En potentiel vej frem for EU kan være at styrke samarbejdet med lande i Nordafrika, siger Alia: ”Her er det nemmere at kontrollere migrantstrømme, for der er specifikke steder, folk kan rejse fra.” Menudfordringen er, at EU’s forhold til de nordafrikanske stater de seneste år også er blevet dårligere, og lande som Algeriet og Libyen er rykket tættere på Rusland. Alternativt kunne man kigge mod lande, som ligger rundt om Sahel.
”Allerede inden kuppet i Niger blev EU’s indsats i lande som Togo og Gabon udvidet,” siger hun.
Andrew var på feltarbejde i Niger under det seneste militærkup og fortæller, at alle den dag stod i en venteposition. ”Vi er fortsat i den venteposition,” forklarer han. ”Tiden er til ydmyghed og selvransagelse af, hvordan vi har ageret overfor sahelstaterne, og hvorfor de har vendt sig til lande som Rusland, Tyrkiet og Kina.” Han tilføjer, at der lige nu foregår diskussioner i Bruxelles om at definere, hvordan fremtiden for EU i Afrika skal se ud, men at ”unionen, ligesom de enkelte medlemsstater, er lidt tabt i disse forhandlinger.” Han forudser, at individuelle medlemsstater vil finde deres egen afrikapolitik. ”Vi vil se en fragmentering,” mener han.
Med ophævelsen af migrationsloven får Niger mulighed for, inspireret af lande som Libyen og Tyrkiet, at anvende migration til at presse europæerne ved forhandlingsbordet og sende udviklingsbistand. Tilbage sidder Josep Borell og EU-medarbejdere i Bruxelles derfor med en voksende frygt for nye migrationsstrømme fra Sahel og en enorm opgave: gentænke EU’s migrationspolitik i Afrika.
Artiklen er finansieret med tilskud fra Europa-Nævnet. Ansvaret for indholdet er alene tilskudsmodtagers.
