Af Adam Hyttel Spliid
Det Østafrikanske Fællesskab (EAC) har ambitioner. Inden årtiets udgang skal EAC udvikle sig til en politisk føderation med fællesmarked og fælles mønt.
Med store ambitioner følger dog store spørgsmålstegn og udfordringer.
”The spirit is willing but the body is weak” (ånden er villig, men kødet er skrøbeligt).
Bibelcitatet er Beatrice Kirasos svar på mit spørgsmål om udfordringen for integration i Østafrika.
Kiraso er vice-generalsekretær i EAC med ansvar for politisk føderation.
Hun uddyber, at ”den politiske vilje er stærk hos i hvert fald fire ud af fem medlemslande, men vi venter stadig på en omfattende gennemførelse af fællesmarkedets bestemmelser og ægte overdragelse af suverænitet til EAC”.
Medlemslandenes statsledere har pålagt hende at udarbejde en model for en politisk føderation. Netop i disse dage lægger hun sidste hånd på udkastet.
”Min vision for en føderation ligner USA med fordeling af kompetence og magt på forskellige niveauer”, siger hun.
EAC skal efter planen iværksætte en møntunion i år og politisk føderation med fælles statsoverhoved i 2015. Ambitionerne er store – men er de realistiske?
Region i forandring og med stor dansk bistand
Østafrika er et paradoks. Den ene dag rammer regionen de globale mediers overskrifter for sultkatastrofer, valguroligheder eller pirateri. Den næste er den i fokus for at trodse den globale økonomiske krise og præstere verdens højeste vækstrater.
Samtidig er Østafrika en region, hvor Danida har store udviklings-politiske interesser med samlede tilsagn til Kenya, Tanzania og Uganda på 1,7 mia. kr. i 2011. U-landsstyrelsen under Danida tiltrådte dertil i november 2011 en særskilt 3-årig bevilling på 160 mio. kr. til at støtte EAC.
Trods tilbagevendende kriser og politiske tilbageslag kan de seneste 10-20 års forandringer i og mellem regionens lande betegnes som en økonomisk og politisk transformation (overgangsfase, red.).
Uganda har bevæget sig væk fra kaos og blodigt diktatur under Milton Obote og Idi Amin, Kenya har forladt 28 års autoritært styre under præsident Daniel arap Moi, mens Tanzania har opnået flerpartistyre efter årtier med etpartistat og fejlslagne økonomiske eksperimenter.
Rwanda har efter folkemordet i 1994 udviklet sig til et at de mest fremgangsrige lande i Afrika – kritiske røster mener dog, at det sker på bekostning af fundamentale borgerrettigheder.
EAC’s tre oprindelige medlemslande, Kenya, Tanzania og Uganda, grundlagde allerede i 1967 det første Østafrikanske Fællesskab (med central rådgivningsbistand fra den danske professor, Kjeld Philip, red.).
Avanceret økonomisk fælleskab
Fællesskabet havde rødder i kolonitidens omfattende samarbejde mellem de britisk-østafrikanske territorier og var på mange måder mere integreret og gik langt videre end vor tids EU.
Således administreredes omkring 8 pct. af medlemslandenes BNP af en fælles servicekommission. Det første EAC-samarbejde brød imidlertid sammen i 1977, da eksempelvis også det fælles luftfartsselskab, East African Airways, blev sønderbrudt.
Det er op mod denne baggrund, at det Østafrikanske Fællesskab siden dets (gen)oprettelse i 2000 har udviklet sig til det måske mest avancerede regionale økonomiske fællesskab i Afrika.
Det har en relativt velfungerende toldunion fra 2004 med toldfri handel og en fælles ekstern told samt vedtagelsen af en fællesmarkedsprotokol i 2010.
EAC har etableret et sekretariat, en fungerende domstol, og en lovgivende forsamling udpeget af de nationale parlamenter, hvor medlemmerne kan fremsætte lovforslag egenhændigt (som ministerrådet efterfølgende skal tilslutte sig).
Hertil kommer samarbejde på en række andre områder som bl.a. politi, sikkerhed, standardisering af undervisning og udvikling af fælles produkt- og servicestandarder samt forhandling som blok i internationale handelsaftaler.
Drivkræfter og lovende resultater
EAC og de eliminerede toldsatser viser efter 11 år lovende resultater.
Handelen mellem medlemslandende er tredoblet over perioden, og der er tegn på, at eksporten fra især Kenya til de øvrige medlemslande er blevet mere bredt sammensat, kapital og investeringer flyder friere mellem landene, ligesom arbejdstagere og firmaer i vid udstrækning nu kan bevæge sig frit i regionen.
Imidlertid er den økonomiske base for handel i regionen begrænset med et kombineret BNP på ca. 80 milliarder dollars (ca. ¼ af Danmarks), intraregional handel på blot omkring fem pct.af BNP samt eksportkoncentration på få produkter – 70-85 pct. af landenes eksport er koncentreret på landbrugsprodukter og fødevarer.
Samtidigt varierer motivationerne for at indgå i Fællesskabet mellem de fem medlemslande. Meget stiliseret søger KENYA med de største økonomiske interesser i samarbejdet et større næreksportmarked for sin relativt udviklede fremstillings-industri.
RWANDA og BURUNDI søger investeringer og adgang til verdensmar-kederne via havnene i Mombasa og Dar es Salaam. Rwandas minister for EAC forklarer derudover, at ”EAC er én af seks søjler i Rwandas 2020-udviklingsplan. Rwandas deltagelse i EAC forandrer Rwanda fra at være en del af Centralafrika til at blive en nøglespiller i Østafrika”.
TANZANIA udviser umiddelbart mindst interesse for projektet, men søger investeringer for at hæve landets generelt lave produktivitet. Tanzanianerne frygter imidlertid at blive overløbet af kenyanske jordopkøbere og veluddannet arbejdskraft.
UGANDA søger investeringer, havneadgang og et større marked for landets landbrugssektor.
Der er tilsyneladende også mere personlige interesser på spil, da det længe har været opfattelsen i Østafrika, at Ugandas stærke støtte til EAC delvist skyldes, at landets mangeårige præsident, Yoweri Museveni, har blikket stift rettet mod posten som (hele) Østafrikas første præsident.
Hertil kommer et ønske på tværs af medlemslandene om mere vægt i internationale forhandlinger (f.eks. EPA og WTO) og en mere diffus ideologisk panafrikansk vision for regionen, der i vid udstrækning deler fælles historie, sprog og kultur.
Tidl. kenyansk minister for handel og en af EAC’s grundlæggere, Dr. Mukhisa Kituyi, forklarer således, at EAC ikke blev genetableret efter pres fra erhvervslivet.
”Det var en alliance af intellektuelle og embedsmænd, der opfostrede EAC’s genopståen. Samtidig havde den politiske elite et regionalt udsyn. Kenyas præsident havde gået på Makerere Universitet i Kampala, Tanzanias præsident på Nairobi Universitet, mens Ugandas Museveni tog sin uddannelse i Dar es Salaam”.
Hvis EAC skal være holdbart på sigt, må regionens erhvervsliv og civilsamfund imidlertid se en interesse i projektet.
Kritiske røster: Er hele projektet holdbart?
Lokale erhvervsfolk på tværs af medlemslande er i vid udstrækning positive overfor EAC. Samtidigt er de skeptiske over for projektets holdbarhed.
De frygter det truet af snæversynet nationalisme, bureaukrati, vægelsindede politikere og den hastige spredning af ikke-toldmæssige barrierer (NTB).
”NTB’er langsommelige procedurer ved grænseovergange, korruption og dårlig infrastruktur udgør den største trussel mod integrationsproces-sen” forklarer direktøren for Ugandas Manufaktursammenslutning, Sebaggala Kigozi.
Udover svingende politisk vilje undermineres samarbejdet af svag og varierende administrativ kapacitet i medlemslandene.
På linje med privatsektoren i hele regionen peger Dickson Poloji fra Kenyas Manufaktursammenslutning på, at ”i stedet for at haste en møntunion og politisk føderation igennem, skulle medlemsstaterne fokusere på at gennemføre og konsolidere toldunionen og fællesmarkedet”.
Mange mener således, at EAC er topstyret af en snæver politisk elite, selvom traktaten tilsiger, at EAC skal være ”people-centered and private sector driven”.
Hvor bevæger Østafrika sig hen?
Kan regionen fastholde momentum og udvikle sig til en succesfuld handelsblok med en avanceret politisk overbygning?
Opblomstring af regionale interesseorganisationer som East African Business Council, East African Law Society, East African Trade Union Confederation, EASSI (regional kvinderettighedsgruppe) m. fl. viser, at regionens aktører begynder at forfølge deres interesser på overstatsligt niveau.
Iagttagere og deltagere i integrationsprocessen tvivler imidlertid på, at en EU-lignende økonomisk union endsige politiske føderation vil lykkes. Det er et åbent spørgsmål om den politiske vilje og økonomiske interesser rækker langt nok til at overkomme de stærke økonomiske og politiske særinteresser, der arbejder mod integration.
En af de største forhindringer er varierende og svage pluralistiske samfundsstrukturer i medlemslandene, hvor integrationsprojektet drives frem af private aktører med økonomisk eller social interesse i EAC.
Desværre er de politiske bevæggrunde i regionen ofte kortsigtede og rettet mod personlig økonomisk vinding.
Personlige politiske og økonomiske erhvervsinteresser er ofte sammenviklede, hvilket svækker integrationsprocesserne, fordi det skaber gunstige vilkår for individuelle særinteresser i at beskytte nichevirksomheder mod udefrakommende konkurrence.
Imponerende fart på kun 11 år
EAC har udviklet sig med imponerende hastighed i sin kun 11-årige levetid både i forhold til institutionel struktur, udvidelse af politikområder samt stigning i handel og investeringer.
Det bliver interessant at følge EAC’s udvikling de kommende år. Selv om ambitionerne om en fælles mønt i år og politisk føderation i 2015 er storslåede, fremstår de ikke desto mindre ude af takt med regionens virkelighed.
Gennemførelse af fællesmarkedet og allerede vedtagne protokoller samt harmonisering af medlemslandenes finanspolitikker udgør i sig selv en stor udfordring.
Samtidig er det oplagt at stille spørgsmålstegn ved de politiske lederes vilje trods EAC-vicegeneralsekretær Beatrice Kirasos optimisme.
Deres vedvarende retoriske og traktatmæssige tilslutning til politisk føderation fremstår paradoksal i en region, hvor statslederne notorisk bruger ufine metoder til at holde solidt fast i magten.
Hvis hverken ånd eller legeme er villige, når det kommer til stykket, går EAC en svær tid i møde.
————
Adam Hyttel Spliid skriver speciale i statskundskab ved Københavns Universitet om det Østafrikanske Fællesskab. Han har tidligere været bosat i Nairobi og sammen med Ole Thonke fra udenrigsministeriet publiceret artiklen ”What to expect from regional integration in Africa” i tidsskriftet African Security Review.
———-
Artiklen er stillet til rådighed for U-landsnyt.dk af forfatteren.
