Af Maja Kielberg
Mozambique er en af Afrikas hurtigst voksende økonomier og har de seneste år oplevet et markant boom i naturressourcer. Der er dog en bred vifte af reformer der skal gennemføres, før den brede befolkning kan nyde godt af fordelene.
Farten er gået af fattigdomsbekæmpelsen i Mozambique de seneste cirka ti år, selvom Mozambique har været en af de hurtigst voksende økonomier i Afrika syd for Sahara siden begyndelsen af 1990’erne.
Siden afslutningen på den konflikt, der hærgede Mozambique efter uafhængigheden, er den hurtige vækst blevet afspejlet i forbedringer på tværs af en bred vifte af udviklingsindikatorer, og en flot præstation i at reducere fattigdommen fra slutningen af konflikten indtil 2003. Dette er sandsynligvis en følge af, at få, kapitalintensive projekter har haft begrænset indflydelse på resten af økonomien.
F.eks. benytter aluminiumsværket Mozal, det enorme vandkraftværk Cahora Bassa og kulminerne ved Tete relativt lidt lokal arbejdskraft og er på denne måde en del af en økonomisk vækst, der dog hverken skaber beskæftigelse eller fattigdoms-reduktion.
Mange lande har mødt flere problemer end fordele i at udnytte naturressourcer, og en betydelig koncentration i fordelingen af fordelene, ofte ledsaget af en forværring af regeringsførelse og stabilitet, et fænomen der er kendt som ressourceforbandelse.
Kan Mozambique blive et eksempel for effektiv forvaltning af naturressourcer, på samme måde som det blev et lysende eksempel på udvikling post-konflikt?
Afrikas tredjestørste gasreserver
Mens minedrift og gasudvinding har bidraget til Mozambiques udvikling i årtier, er det kun i de seneste par år, at omfanget og kvaliteten af de kulforekomster i midten af landet og gasreserver i nord er blevet tydelige.
Det har resulteret i betydelig international interesse for disse ressourcer samt en erkendelse på hjemmemarkedet af, at forvaltningen af midlerne udgør betydelige muligheder, men også udfordringer.
Kuleksporten menes at være omkring 100 millioner tons årligt, hvilket gør Mozambique en af de ti største kuleksportører i verden. Kendte gasreserver i Rovuma bassinet anslås til over 130 billioner kubikfod, hvilket svarer til de tredjestørste gasreserver i Afrika.
Mens potentialet er reelt, er der stadig en masse begrænsninger i infrastruktur og beliggenhed af gasfelterne off-shore i den nordlige del af landet.
Nylige skøn over de nødvendige investeringer for at producere og eksportere kul og gas (herunder den nødvendige støtte til infrastruktur) er i størrelsesordenen 70 milliarder dollar over de næste 5-10 år, det vil sige over fem gange så meget som Mozambiques årlige BNP, der var på kun 13 milliarder dollar i 2012 (Verdensbankens skøn).
Yderligere offentlige indtægter fra kul og gas kunne være i størrelsesordenen 6-10 milliarder årligt, altså over det dobbelte af de 3 milliarder dollar landet havde i offentlige indtægter i 2012.
Bredt sæt af reformer er nødvendigt
Hvis der bliver lavet investeringsplaner i kul og gas og understøttende infrastruktur, vil Mozambique være nødt til at gennemføre en række reformer for at undgå ressourceforbandelsen.
Fund af ressourcer påvirker naturligvis mange lande, hvor naturressourcer kommer til at dominere den lokale økonomi, hvilket, trods landets rigdom på naturressourcer, resulterer i lavere vækst, ofte ledsaget af en forværring af transparens og koncentration af indtægterne på meget få hænder.
Årsagerne til ressourceforbandelsen er mangfoldige og veletableret i den økonomiske litteratur: makroøkonomisk ustabilitet, tab af konkurrenceevne i ikke-ressource sektorer, forværring i den generelle levestandard som følge af øget husleje samt lavere afhængighed af skatteindtægter, som kan føre til svagere ansvarlighed hos magthaverne.
Det sæt af reformer, som vil være nødvendige, er relativt bredt og inkluderer oprettelse af juridiske og kontraktmæssige rammer, regulering og overvågning af driften i de sektorer der beskæftiger sig med ressourcerne, indsamling af skatter og royalties fra naturressourcer, forvaltning af de inddrevne skatter og distribution samt politikudvikling og bæredygtighed.
Reformer der er specifikke for udvindingsindustrien i hvert af disse områder vil ofte skulle gennemføres sideløbende med en mere generel indsats på ufærdige reformbestræbelser.
F.eks. finanspolitiske regler til at styre indtægterne, der kan variere meget, og investeringsfonde til at spare indtægter op, som ikke kan bruges med det samme på grund af begrænset lokal kapacitet.
Det er ikke umuligt; lande, der havde samme lave kapacitetsniveauer som for eksempel Botswana for to årtier siden eller Sao Tome og Principe for nylig har opnået det.
Flere af landene er i øjeblikket i gang med at gennemføre reformer for bedre at forvalte naturressourcer, som i høj grad udvider mulighederne for peer-læring.
Men der er stort behov for en koordineret indsats for at undgå unødigt at belaste statens i forvejen begrænsede kapacitet. Dette kan være en udfordring i et miljø med en forholdsvis svag kapacitet når der skal gennemføres brede reformer over en kort periode.
Kan mindske afhængighed af bistand
I finanspolitik og offentlig økonomistyring er Mozambique allerede begyndt at gennemføre en række reformer indenfor udvindingsindustrien.
Landet i Sydøstafrika er ved at revidere en skatteordning for minedrift og olieproduktionssektorer, og har også søgt at øge gennemsigtigheden i sektoren. Det er også begyndt at dele indtægterne fra naturressourcer med det producerende samfund.
I betragtning af den potentielle størrelse af de indtægter, der vil blive genereret, bliver Mozambique nødt til at udstyre sig selv med den nødvendige institutionelle ramme for at løse volatilitetsrisici.
Stigningen i indtægterne vil give en mulighed for at møde betydelige udviklingsbehov og reducere Mozambiques bistandsafhængighed, men der er en stor sandsynlighed for, at budgettet og den lokale økonomi ikke er i stand til effektivt at absorbere alle indtægter.
Det vil kræve instrumenter, der tillader regeringen at spare nogle af indtægterne og vende disse besparelser i finansielle aktiver, der kan anvendes til at investere i fremtiden.
Risikoen for at fokusere på reformer specifikke for udvindingsindustrien på bekostning af bredere igangværende reformer påvirker alle interessenter, og er allerede synlige i programmeringen af bistand hos udviklingspartnere samt fortalervirksomhed for mange civilsamfundsorganisationer.
Grund til optimisme
Mens mekanismer som statsejede investeringsfonde, for eksempel, er relativt godt kendt, er man hårdt presset til at finde vellykkede eksempler på suveræne rigdomme eller opsparede midler i lande med svag kapacitet eller institutioner (eller begge dele).
Hvad vi har brug for bedre at forstå, er den institutionelle struktur og de underliggende forvaltningsordninger, der tillod Botswana at lykkes, hvor så mange andre lande, ofte med større regeringskapacitet, mislykkedes.
Nogle succesfaktorer, såsom stærkt civilsamfund engagement, åbenhed og en solid national konsensus synes at være nøglen til at overvinde udfordringerne.
Der er meget at være optimistisk omkring med hensyn til Mozambiques evne til at gennemføre de nødvendige reformer, såsom et levende civilsamfund og demokrati, relativt uafhængige og frie medier, og den erfaring, det har akkumuleret med ledelse af store investeringsprojekter.
En historisk forsigtig makroøkonomisk politik og en stærk og engageret tilstedeværelse fra udviklingspartnere kan også støtte reformprocessen i de næste par år. Samtidig er der stigende tegn på vokseværk og en ung og krævende befolkning, hvis forventninger ikke bliver opfyldt.
Svag lokal kapacitet, betydelige begrænsninger i infrastrukturen og regeringsførelse viser nogle af de udfordringer, landet står overfor for i at maksimere fordelene fra naturlige ressourcer.
En anden faktor er den nylige bølge af kidnapninger blandt portugisere i landet, der ført til rygter om, at flere portugisiske ansatte i portugisiske firmaer sender deres børn ud af landet.
Det kan påvirke Mozambiques muligheder for at tiltrække højtuddannet arbejdskraft hvis trenden fortsætter, hvilket igen kan påvirke muligheden for at udnytte resurserne optimalt.
Mozambique har nu en utrolig mulighed for at springe fremad og bruge de naturlige ressourcer for at fremskynde udvikling og forbedring af trivsel af sin befolkning til et niveau, det ikke syntes muligt for blot få år siden.
Mozambique har allerede taget mange skridt i den rigtige retning, men alle interessenter skal yde deres bedste i de kommende år for at fortsætte med denne ambitiøse reformdagsorden.
Mozambique er kendt for at klare sig godt under ugunstige forhold, men kan landet udnytte potentialet optimalt?
Maja Kielberg er cand.soc. i internationale udviklingsstudier og globale studier ved Roskilde Universitet.
