Ny fremdrift præger forhandlingerne mellem EU og Det Østafrikanske Fællesskab (EAC) om den Økonomiske Partnerskabsaftale, EPA. Men sammenholdet hos EAC-medlemslandene knirker.
Analyse af Adam Hyttel Spliid, specialestuderende
Efter flere års stilstand i forhandlingerne om en Økonomisk Partnerskabsaftale (EPA) mellem Det Østafrikanske Fællesskab (EAC) og EU er der ved at ske ny fremdrift. EAC’s Generaldirektør for told og handel, kenyaneren Peter Kiguta, kunne i oktober sidste år erklære, ”at vi er på rette spor og forventer at afslutte forhandlingerne efter planen”.
At Kenya ved årsskiftet overtog formandskabet i EAC har skabt momentum.
Stram tidsplan og prominent modstand
Efter planen skal forhandlingerne gå ind i den sidste fase i denne måned og aftalen på plads i slutningen af juli i år. Det bliver mere end vanskeligt at nå deadline, og samtidig er der fortsat stor modstand i medlemslandene mod EPA’en.
Tanzanias tidligere præsident, Benjamin Mkapa, præsenterede i februar i en tale tre scenarier for det videre forløb.
Første scenarie følger den officielle linje om, at EAC som blok indgår en aftale med EU. Det indebærer, at EAC over tid skal give fri adgang til omkring 82 % af EU’s eksport. Det vil ifølge Mkapa skade både Østafrikas landbrug og spirende industri.
En anden mulighed er, at Kenya går enegang og underskriver en EPA bilateralt med EU for at fastholde privilegeret markedsadgang for bl.a. den vigtige eksport af fisk og blomster til EU. Det vil imidlertid true EAC’s toldunion og EAC-samarbejdet som sådan.
En helt tredje mulighed er, at hele regionen afholder sig fra at indgå en EPA. Det vil betyde, at Kenya mister den fri adgang til EU-markedet, men Mkapa spurgte retorisk til vigtigheden af det, hvis alternativet var at regionen ikke vil være i stand til at industrialisere.
Mkapas scenarier eller alternativer er måske ikke helt retvisende, men ikke desto mindre finder hans tredje scenarium udbredt støtte blandt interessegrupper og politikere i regionen.
Noget for noget
Handelsaftalen, Lomé-konventionen, udløb i 2000 og blev efterfulgt af Cotonou-aftalen, der siden har sat rammerne for handel mellem EU og ACP-landene (Africa-Caribien-Pacific). Indenfor rammerne af Cotonou-aftalen har EAC som samlet blok de seneste ti år forsøgt at forhandle sig frem til en EPA med EU.
EPA’en omfatter bl.a. told- og kvotefri eksport fra EAC-medlemslandene til EU, nye udvidede regler for produkters oprindelse (”rules of origin”) samt udviklingsbistand.
Som betaling for fri markedsadgang til EU, skal EAC liberalisere adgangen for 82,6 % af importen fra EU over en 23-årig periode i tre faser. Fra 2010 har 65,4 procent af EAC’s import fra EU været underlagt EAC-toldunionens eksterne nultoldsats, som gælder både råvarer og kapital.
Fra 2015 til 2023 skal EAC-medlemslandene liberalisere yderligere 14,6 procent af importen fra EU (fx halvfabrikata), mens EAC mellem 2020 og 2033 skal liberalisere 2,6 procent yderligere (primært færdigvarer).
Omkring en femtedel af EAC’s import fra EU vil fortsat være friholdt liberaliseringsforpligtigelser, da denne gruppe af produkter vil være at finde på en liste af særligt følsomme produkter, som eksempelvis bidrager til fødevaresikkerheden, opfostrer industriudvikling etc. Produkter, der subsidieres af EU, findes på listen over ”følsomme produkter”.
En kamp mod uret
Trods positive signaler fra både EU- og EAC-lejrene skal man være varsom med overdreven optimisme.
Lederen af Ugandas ekspertforhandlingsgruppe forklarede i forbindelse med et EPA-koordinationsmøde i Dar Es Salaam meget malerisk, at der er ”ligeså mange huller og bump på vejen frem mod en fuld EPA, som der er på vejen mellem Kampala og Mombasa – men vi skal nok nå det”. Enhver, der har ulejliget sig med at tage den tur, vil vide, at det er skræmmende billedsprogbrug.
Han så dog ingen uoverstigelige forhindringer som sådan. Men der er generel bekymring blandt EAC-forhandlerne over, om man kan overskue de langsigtede konsekvenser af aftalerne som følge af EAC’s begrænsede tekniske kapacitet. Derfor trækker EAC-medlemslandene i stedet på eksperter fra blandt andet interessegrupper. Dette har bestemt nogle positive og interessante perspektiver, men samtidig eksponerer det forhandlingerne uforholdsmæssigt meget for særinteresser.
Tanzaniansk skepsis
Hvor Uganda og især Rwanda støtter Kenyas bestræbelser på at få lukket en række vanskelige kapitler, fremstår Tanzania stadigt mere tilbageholdende. Tanzanias tøven kan virke paradoksal, fordi størstedelen af importen fra EU falder under EAC’s fælles eksterne nultoldsats – med eller uden EPA.
Samtidig er de produkter, man tilsyneladende frygter udsat for ulige konkurrence, i vid udstrækning undtaget markedsliberalisering. Der er en udbredt frygt for at subsidierede landbrugsprodukter vil udkonkurrere regionens subsistenslandbrug. Den type EU-produkter er imidlertid i vid udstrækning undtaget EPA-liberalisering.
På samme vis frygter man, at adgang for europæiske forarbejdede produkter vil modarbejde lokal industrialisering i Østafrika. I det nuværende udkast er adgangen for EU’s (subsidierede) landbrugsprodukter eller fabrikerede varer til EAC-markedet imidlertid begrænset i betydelig grad.
Frygt for Kenyansk bulldozer
Det er en udbredt opfattelse blandt flere af medlemslandene, at Kenya driver processen for hurtigt frem. De øvrige medlemslande frygter at foretage forhastede beslutninger med mulige uafklarede, langsigtede konsekvenser.
Derfor forsøgte EAC’s Generaldirektør for told handel, Kiguta, i en udtalelse sidste efterår at berolige de mere tøvende medlemslande ved at forsikre:
– Der vil ikke opstå spørgsmål om at EAC-forhandlingerne går hårdknude eller at partnerlande bliver bulldozet.
Samtidig er det en forudsætning, at Kenya udnytter momentum og får lukket de vanskelige elementer i aftalen under sit formandskab, hvis aftalen skal afsluttes bare tilnærmelsesvis indenfor tidsplanen. Det er således en delikat politisk balancegang for EU og i særdeleshed Kenya.
Udfordringer – at være eller ikke være LDC
Lomé-konventionerne ydede frem til 2000 privilegeret markedsadgang til alle ACP-lande. Derimod skelner Cotonou-aftalen fra 2000 mellem ”mindst udviklede lande” (LDC) med privilegeret adgang til EU-markedet frem til 2020, overfor ”ikke-mindst-udviklede lande” (ikke-LDC), hvor den privilegerede adgang i princippet skulle bortfalde i 2008.
Hovedudfordringen i EPA-forhandlingerne er Kenyas klassificering som ikke-LDC og de resterende EAC-medlemslande som værende LDC’er. Det indebærer, at Burundi, Rwanda, Tanzania og Uganda automatisk falder under ”everything but arms”-handelsregimet med ubetinget told- og kvotefri markedsadgang.
Derimod vil Kenya falde under General System of Preferences (GSP), hvis ikke en ny EPA indgås inden den midlertidige EPA’s udløb. Et studie fra Kenyas Horticulture Sector fra 2008 anslog eksempelvis, at et skift til GSP-handelsregimet ville indebære et fald i Kenyas blomstereksport på omkring 15 procent.
Forskelle i EAC-medlemslandenes udvikling bevirker, at de rammes med forskellig kraft af ekstern konkurrence, og at de ”mindst udviklede lande” (LDC) ikke har større incitament til at indgå en aftale, fordi de falder under ”everything but arms”-handelsregimet, hvor de frem til 2020 har fri adgang til EU’s marked.
Tværtimod kan det give lande som Tanzania en konkurrencefordel, at Kenya falder under GSP, hvorfor de øvrige medlemslande trods panafrikansk retorik måske i virkeligheden i deres stille sind har knapt så travlt med at få afsluttet aftalen.
Kritiske røster i Kenya har da også konstateret, at det måske i mindre grad er regionens fælles interesser og fremtidig industrialisering, der har frembragt den tanzanianske tøven, men måske snarere opportunisme og en mulighed for at drage fordel af told på storebroderens eksport til EU.
EPA’en både samlende og splitter
Hele EPA-grundideen var at fremme regional integration ved, at eksempelvis EAC-medlemslandene skal forhandle som blok. Det tvinger medlemslandene til at finde en fælles position.
Vurderet ud fra de optimistiske beskeder fra EAC-sekretariatet er der gode muligheder for en snarlig aftale. EAC-medlemslandene står imidlertid overfor forskellige udfordringer, som former deres nationale præferencer forskelligt.
Kenya har en langt mere konkurrencedygtig økonomi end de øvrige medlemslande, og samtidigt er landet tidspresset og har derfor den største interesse i at nå frem til en EPA. Mens Kenyas høje præferenceintensitet giver gode udsigter til EPA’en, er præferenceintensiteten tilsvarende lav for de øvrige medlemslande, der ikke har nogle umiddelbare handelsinteresser i at nå hurtigt frem til en aftale – tværtimod.
Derfor bør vi heller ikke være overraskede, hvis parterne også efter juli i år fortsat diskuterer ”rules of origin”, ”most favoured nation”, ”LDC eller ikke-LDC” osv. Alternativt – og med store konsekvenser for EAC – forhandler Kenya en aftale på plads med EU bilateralt.
————
FAKTA:
Adam Hyttel Spliid skriver speciale i statskundskab ved Københavns Universitet om det Østafrikanske Fællesskab. Han har tidligere været bosat i Nairobi og har sammen med Udenrigsministeriets Ole Thonke publiceret artiklen ”What to expect from regional integration in Africa” i tidsskriftet African Security Review.
Artiklen er stillet til rådighed for U-landsnyt.dk af forfatteren.
