Stig Jensen er lektor på Center for Afrikastudier, Københavns Universitet
Aftalen på biodiversitetskonferencen COP15 i Montreal i december 2022 om at bekæmpe biodiversitetskrisen er nødvendig og vigtig. Og beslutningen om, at gøre 30 procent af både landjord og havareal til beskyttede områder inden 2030 er ekstremt ambitiøst.
COP-aftalen viser noget om betydningen af såvel internationale institutioner som nationalstater. Biodiversitetskrisen er et globalt problem, og løsninger forudsætter internationalt samarbejde og aftaler.
FN og dens institutioner har gennem årtier spillet en helt central rolle i at skabe rammerne for internationalt samarbejde, der kan udmønte sig i aftaler. Et eksempel på det er Biodiversitetskonventionen fra 1992. Den aftale har hovedparten af verdens nationer underskrevet og senere ratificeret.
Stater er vigtige – men nogle er vigtigere end andre
Stater er både vigtige internationalt, fordi det er dem, der indgår aftalerne, og nationalt, hvor de har ansvaret for at implementere de internationale aftaler. Selvom der oftest arbejdes med en entydig opfattelse af stater, så er stater og deres betydning i forhold til internationale aftaler slet ikke så entydig endda.
Staters internationale betydning varierer efter emneområde.
I forhold til internationale aftaler om bevarelse af biodiversiteten er de biodiversitetsrige nationer at betragte som vetostater. Med det mener jeg, at disse staters deltagelse i aftalerne er af vital betydning – ikke mindst i forhold til aftalernes effektivitet. I forhold til biodiversitet betyder det konkret, at stater som Brasilien, Indonesien og en række afrikanske nationer være helt centrale.
Indikatorer for biodiversitet
Et andet centralt element i aftaler er indikatorer. De sætter rammer for målsætningerne og kan anvendes, når man monitorerer på om målene opfyldes. Når det gælder biodiversitet bruger man forskellige typer af indikatorer, hvoraf de to mest udbredte er mangfoldighed og endemisme.
Mangfoldighed er den mest udbredte indikator og oversættes ofte til ’artsrigdom’. Indikatoren er ikke entydig, for den afhænger af, hvad der måles på: Resultaterne kan falde forskelligt ud, alt efter om man måler på for eksempel planter, pattedyr eller fugle. Skåret ind til benet, så vil lande i det centrale Afrika fremstå som særligt betydningsfulde.
Hvis indikatoren er endemisme, som handler om arter og økosystemer med en begrænset udbredelse, og som dermed er geografisk afgrænset på kloden, så vil eksempelvis Madagaskar stikke ud som særdeles betydningsfuldt.
Landet kaldes ofte et endemisme-hotspot, fordi det huser helt unikke økosystemer og arter, med ekstremt høje procenter på endemisme. Det gælder især planter og krybdyr.
Naturparker og papirparker
Staters ansvar for at sikre biodiversiteten inden for deres nationale territorium, betyder at dem med internationalt set værdifuld natur løfter en stor opgave med beskyttelses af biodiversiteten. De fleste lande varetager opgaven ved gennem lovgivning at frede arter og frisætte et netværk af beskyttede områder.
De afrikanske nationers beskyttede naturområder har ofte rødder tilbage til kolonitidens forvaltningspraksis. Efter selvstændigheden har mange af nationerne mere eller mindre videreført kolonitidens måde at forvalte naturen.
Nogle afrikanske lande har udbygget beskyttelsen af biodiversiteten ved for eksempel at etablere nye naturreservater.
I den anden ende af skalaen er der eksempler på afrikanske stater, som har udpeget bevarelsesværdige naturområder, men ikke iværksat nogen form for beskyttelse. Den slags nationalparker kalder man ofte ’papirparker’.
Nye tendenser i kampen for biodiversitet efter COP15-aftalen
Naturforvaltningen og effektiviteten af nationale indsatser er blevet aktualiseret med COP15-aftalen. De biodiversitetsrige afrikanske nationer og deres indsatser til beskyttelse af biodiversiteten er vigtig og derfor særligt interessante.
Jeg vil nu dykke ned i nogle af de nye udviklingstendenser, som jeg ser – og finder allermest interessante – når man ser på naturforvaltningen i Afrika:
- Effektiviteten af myndighedernes forvaltning af biodiversitet
- Kommercialisering af naturforvaltningen
- Outsourcing af forvaltning af biodiversiteten
- Konflikter mellem forskellige interesser for naturen
- Klima-offsetting med betydning for forvaltning af naturområder
Biodiversiteten beskyttes ikke nødvendigvis i beskyttede naturområder
Spændvidden i de afrikanske landes håndtering af naturforvaltningen er som allerede nævnt enorm. Det ene yderpunkt er lande, der kun har papirparker, mens andre har en imponerende høj standard af naturbeskyttelse – målt ud fra internationale standarder.
Flere steder betød nedlukninger for eksempel, at nationalpark-myndigheder lukkede helt ned og sendte de ansatte hjem.
Den overordnede tendens i Afrika er, at naturforvaltning er udfordret, og at der er voksende problemer med at beskytte biodiversiteten på en effektiv måde.
COVID-19 krisen har mange steder accelereret de negative tendenser. Flere steder betød nedlukninger for eksempel, at nationalpark-myndigheder lukkede helt ned og sendte de ansatte hjem. Dermed voksede antallet af de facto papirparker.
Efterfølgende er forvaltninger af nationalparker kommet op i omdrejninger igen, men der er stadigvæk et udbredt efterslæb. Det skyldes ikke mindst, at en række afrikanske nationer er økonomiske underdrejet, ofte med enorme budgetunderskud og massiv gæld – og at forvaltning af natur sjældent har status af high politics i de afrikanske nationer.
Hegn er effektive – også til at dræbe værdifuld biodiversitet
Hegn anvendes i naturforvaltningen overalt i verden. Det gælder også i Afrika, hvor indhegninger er et stadig mere udbredt værktøj. Hegnene har ofte et dobbelte formål: At beskytte biodiversiteten inden for hegnet og beskytte mennesker, deres husdyr og afgrøder mod vilde dyr i de omkringliggende områder.
Selvom hegn indlysende løser problemer i forbindelse med naturforvaltningen, så skaber de også problemer:
Det største og mest kendte problem ved at anvende hegn er, at de skaber fragmentering af naturområderne og øger risikoen for indavl, fordi grupperne af vilde dyr bliver afskåret for andre grupper. De kan få negativ indflydelse på bestandene.
Når der diskuteres indhegninger og deres konsekvenser er det primært i relation til større pattedyr og især store rovdyr, der bliver lukket inde i beskyttede naturområde med relativt få individer. Stadig flere steder i Afrika – især i den sydlige del – arbejdes der med enten rewilding eller udvekslingsinitiativer.
Rewilding har primært til formål at (gen)udsætte dyr i nye eller tidligere udbredelsesområder, mens udvekslingen eller flytningen af vilde dyr mellem beskyttede områder har til formål at hindre indavl. Konkret er fokus på udryddelsestruede dyrearter som løver, geparder, vilde hunde, hvor både udsættelse og flytning af dyr bidrager til reducering af truslerne mod disse arter.
Elhegn anslås at dræbe omkring 2000 dyr årligt i Sydafrika, mens krybskytteri kun dræber 50-100 dyr årligt.
Men der er også et nyt problem, når man ser på indhegning af beskyttede naturområder. Et overraskende omfattende problem, som er dokumenteret med forskning fra Kalahari-området i Sydafrika.
Forskere har dokumenteret, at mange – især mindre – pattedyr dræbes i mødet med elhegn, som man kan læse i tidsskriftet Nature. Blandt de hårdest ramte dyrearter er skældyr, netop en dyrefamilie, der i forvejen er stærkt udryddelsestruet, primært på grund af ulovlig international handel.
Det er tankevækkende, at elhegn anslås at dræbe omkring 2000 skældyr årligt i Sydafrika, mens krybskytteri kun dræber 50-100 dyr årligt.
Opgør mod kolonitidens menneskefjendske natursyn
Jeg oplever en nyorientering i det bærende natursyn i de afrikanske landes forvaltning af naturen. I mange af landene, især i de tidligere britiske kolonier, har man efter selvstændigheden videreført det vestlige natursyn i forhold til naturforvaltning.
Det har rødder i en malthusianske grundopfattelse, hvor mennesker opfattes som grundlæggende destruktive. Omsat til konkret naturforvaltningspraksis i Afrika betyder det, at naturen skal beskyttes mod mennesker.
Når jeg taler med forskere og folk i de politiske-administrative systemer, oplever jeg et voksende opgør med den altdominerende vestlige tilgang, der er blevet italesat som universel.
Det opgør ser jeg som en del af afkolonialiseringsprocessen i Afrika. Udviklingen kan meget vel få afsmittende effekt såvel i den nationale naturforvaltningspraksis som på de afrikanske staters positioner i internationale forhandlinger.
Naturen skal betale for sig selv
En af de nyere tendenser i Afrika er kommercialiseringen af naturforvaltning. Noget som har været undervejs gennem flere år. Kommercialiseringen sker fordi, staterne ikke længere ønsker, at forvaltning af landets biodiversitet skal være en udgiftspost, men derimod være en indtægtskilde.
Det seneste og meget kendte eksempel på den udvikling er fra Rwanda. Her har staten gennem en årrække haft et sponsorat hos den britisk fodboldklub Arsenal. Logoet viser en bjerggorilla og er en del af kampagnen Visit Rwanda.
Målsætningen er, at landets unikke biodiversitet skal tiltrække turister til at besøge landet og dets nationalparker, hvor de skal bruge penge og på den måde skabe indtægter til landet.
Uganda har haft en tilsvarende strategi, hvor fokus har været på turister. Særligt er der blevet satset på fuglekiggere. Tanzania har ligeledes opgraderet en række naturområder til nationalparker, fordi det brand sælger bedre hos turister.
Hvad med de mere ’kedelige’ og mindre efterspurgte former for biodiversitet, som ingen vil umiddelbart vil efterspørger?
Umiddelbart kan den slags initiativer styrke staters incitament til at beskytte biodiversiteten, fordi de vil forvente, at det kan udvikle sig til en god forretning. Coronakrisen viste dog, at det i en periode var risikofyldt at satse på international turisme.
Et andet aspekt er spørgsmålet, om kommercialisering giver mening for beskyttelse af biodiversitet i et bredere perspektiv. Rwanda anvender bjerggorillaen, en karismatisk dyreart som utvivlsomt er en god turisme-ambassadør, men hvad med de mere ’kedelige’ og mindre efterspurgte former for biodiversitet, som ingen vil umiddelbart efterspørger?
Outsourcing af biodiversitetsforvaltningen baseret på at skabe win-win-win situationer
Når det handler om at bevare biodiversitet er afrikanske staters outsourcing af naturforvaltning til ikke-statslige aktører et stort vækstområde med nogle succeshistorier.
Traditionelt har de afrikanske stater selv forvaltet ansvaret og dermed også de internationale forpligtigelser i forhold til at beskytte biodiversiteten. Men i de seneste år har et voksende antal af afrikanske stater indgået aftaler med ikke-statslige aktører om at overtage forvaltning i specifikke naturområder.
Det er ikke altid helt klart, hvorfor staterne indgår aftaler om at outsource forvaltningen af naturområder, for der er sjældent fuld gennemsigtighed i forbindelse med aftalerne.
Men der ser ud til at være stor efterspørgsel fra ikke-statslige institutioner efter at overtage naturforvaltningen i udvalgte af naturområder. Deres primære motivation er en forventning om at kunne forbedre naturforvaltningen.
En af de største aktører på outsourcing-markedet er organisationen African Parks, der for tiden forvalter 22 naturområder i 12 afrikanske lande.
African Parks markedsfører sig som en effektiv forvalter af naturområder og fremhæver sin målsætning og stedvise resultater med at skabe triple win-situationer: Fremgang for biodiversiteten, økonomiske udviklingsmuligheder for de lokale samfund i de områder organisationen forvalter og hjælp til staterne med at leve op deres internationale forpligtigelser med beskyttelse af biodiversitet.
Disse nye partnerskaber er interessante, og ikke kun i forhold til bekæmpelse af biodiversitetskrisen, men også fordi, der er en vis form for gen-kolonialisering over det, som det er svært at overskue konsekvenserne af.
Hvorom alting er, så har flere af disse ikke-statslige organisationer være dygtige til at skabe økonomisk grundlag gennem fundraising – primært i Det globale Nord.
Konflikter mellem forskellige interesser for naturen
Mange af de naturresurserige afrikanske lande står i svære økonomiske problemer og prioriterer derfor at optimere deres økonomiske udbytte af den værdifulde natur.
Jeg har tidligere artikler omtalt Den Demokratiske Republik Congos beslutning om udlicitering af gas- og olieudvinding til internationale firmaer. Det er ikke den eneste historie om disse kampe, der i bund og grund handler om enten at friholde områder til bevarelse af biodiversitet eller skabe indtægter ved udnyttelse af værdier, især i undergrunden.
For tiden udkæmpes for eksempel en kamp i Zambias Lower Zambezi National Park mellem myndighederne, et mineselskab og dem, der ønske at beskytte naturen, som mediet Makanday her beskriver.
Der vil være meget større indtægter fra mine-aktiviteter end ved beskyttelse af biodiversitet i nationalparker.
Konflikten er opstået, fordi et mineselskab er ved at udbygge veje og infrastruktur i nationalparken, mens ngo’er konfronterer myndighederne om deres tilladelse til, at mineselskabet kan udnytte områdets undergrund. En udnyttelse, som ngo’erne mener, vil være altødelæggende for nationalparkens biodiversitet.
Denne type af konflikter ses stadig oftere og myndighederne synes stedvis at ændre positioner, primært baseret på en cost-benefit analyse: Der vil være meget større indtægter fra mine-aktiviteter end ved beskyttelse af biodiversitet i nationalparker.
Sælger nationalparker til klimaneutralitet med mulige negative konsekvenser for biodiversiteten
Et stort ”grønt” vækstområde i relationerne mellem Det globale Nord og Syd er køb og salg af klimakompensationer, som også går under navne som CO2-kompensation og carbon offsetting.
Efterspørgslen kommer fortrinsvis fra individer og virksomheder i Det globale Nord, som ønsker en form for klimaneutralitet. Udbyderne er traditionelt lande, private og især jordejere i Det Globale Syd, som tilbyder og sælger arealer ud til forskellige aktiviteter, ofte træplantning, der kan optage CO2.
Disse parløb mellem Nord og Syd har stået på i en årrække. Mine erfaringer med disse er primært fra Latinamerika, hvor der er et blomstrende marked.
I Afrika er der også initiativer, men det har ofte været i mindre størrelsesorden. Men for nyligt har Tanzanias regeringen indgået, hvad der angiveligt er Afrikas største klimakompensations-projekt, skriver ETN, som er et medie for rejse-branchen. Køberen er en Singapore-baseret virksomhed, og aftalen dækker et område på 2,4 millioner hektar.
Det interessante i biodiversitetssammenhæng er, at områderne i Tanzania dækker tre naturreservater: Msanjeni, Kilombero og ikke mindst det verdensberømte Selous.
Det er umiddelbart vanskeligt at afkode de fulde konsekvenserne af aftalen. Et positivt perspektiv, set fra Tanzanias regerings side, er at den slår to fluer med et smæk: gør noget godt både i forhold til biodiversitets- og klimakriserne.
Et mere kritisk perspektiv kunne være, at områdets natur og dermed biodiversitets-sammensætning kan blive forandret. En oplagt aktivitet for at forøge klimagevinsten vil jo være at plante træer, som vil forøge klimagevinsten, fordi træerne optager CO2.
Problemet er, at de mange nye træer potentielt kan forandre økosystemerne og dermed artssammensætning og dermed forværre biodiversitetskrisen.
De afrikanske staters mange muligheder og svære beslutninger
De naturresurserige afrikanske lande har mange muligheder, men også mange forpligtigelser. Kampen om naturen er intensiveret og antager mange forskellige former på kontinentet. Der er mange svære valg og konsekvenserne på den korte bane er svære at overskue for staterne og andre aktører. Samtidig har de afrikanske staters naturforvaltning ikke kun national men også global betydning.
Læs også Stig Jensens analyse Fra forgangsland til bagstræberland – Danmark er med til at gøre biodiversitetskrisen værre
