Rapport fra Cevea, juni 2009
Af Anders Buch Kristensen,
Ph.d., analytiker i Cevea,
Cevea (Centrum-venstre-akademiet) er en dansk tænketank med rødder i centrum-venstre i det politiske spektrum. Målet er bl.a. at danne modvægt til den borgerlige tænketank CEPOS.
Udspillet fra Afrikakommission er fyldt med intentioner og spredte initiativer, som hver for sig er gode, men samlet set er præget af fordomme, politisk indblanding og fejlslagen ideologi.
Det store potentiale i det afrikanske landbrug bliver endnu engang overset og Kommissionen fortsætter med at ignorere det basale Afrika, som er de 600 mio. bønder, der altid har været overset.
Der var lagt op til store ambitioner og drømme, da VK-regeringen 1. april 2008 nedsatte Afrika kommissionen, der skulle redde det glemte kontinent. Men de nye anbefalinger fra kommissionen fortsætter den punktvise indsats.
Der er afgrundsdyb afstand mellem de ambitioner, som prætenderer at redde næsten hele Afrika, og de konsekvenser som Kommissionens arbejde reelt vil få.
Det er særdeles velkomment og nødvendigt, at regeringen sætter øget fokus på Afrika, men desværre var konklusionerne truffet på forhånd, og pengene er ikke fordelt til de sektorer, hvor de ville gøre størst gavn.
Regeringen besluttede på forhånd, at Afrikakommissionen skulle sætte fokus på unge og beskæftigelse, samt følge VK-regeringens ideologi i form af støtte til den private sektor.
Denne satsning på den private sektor sker, selv om erfaringerne fra de sidste 30 års privat- og erhvervssektorprogrammer langt fra er positive. Konklusionen fra evalueringer af Danidas privatsektorprogrammer i Ghana, Mozambique og Indien er, at betydningen for samfundet i disse lande som helhed var stort set ikke-eksisterende.
Afrikakommissionen anbefaler nye initiativer, som isoleret set er nyttige, men desværre blot fortsætter den fragmenterede og ukoordinerede linje i regeringens udviklingsbistand.
Finansieringen af de nye initiativer består hovedsageligt af overflytning af 200 mio. kr. fra en kasse til en anden indenfor Danidas budget. Selv om regeringen lægger 5 års overflytning af 200 mio. kr. sammen og får 1 mia. kr., er der ikke tale om nye penge eller et stort beløb.
Tænketanken Cevea har analyseret problemerne i Afrika syd for Sahara set i forhold til Danmarks og andre donorers bistand og 2015 målene, hvoraf de væsentligste er at udrydde sult og fattigdom.
Som udgangspunkt har Afrika fra naturens hånd ringere muligheder for udvikling end andre kontinenter. Jorden i Afrika er meget fattig på plantenæringsstoffer, der er mange sygdomme for både mennesker og dyr, og der var oprindeligt ingen husdyr og kun få planter, der kunne nyttiggøres.
Dette har givet andre regioner mulighed for at udbytte Afrika, med f.eks. slavehandel og kolonisering, fremme af tribalisme (opdeling i stammer med høvdinge), samt støtte til korrupte diktatorer, der var på den ”rigtige” side under den kolde krig.
Den globale opvarmning, som helt overvejende er forårsaget af industrilandene, vil især gå ud over landbruget i Afrika. FNs Udviklingsprogram (UNDP) har beregnet, at den manglende regn og andre ændrede klimaforhold hvert år vil koste afrikansk landbrug ca. 350 mia. kr. Efter princippet om at forureneren skal betale, har u-landene krav på, at industrilandene betaler denne klimagæld.
Den samlede indkomst i Afrika mellem Sahara og Sydafrika opgjort i BNP udgør blot 2800 mia. kr og er faldende på grund af recessionen i verdensøkonomien. Til sammenligning udgør Danmarks BNP 1700 mia. kr.
I kolonitiden 1860-1960 satsede koloniherrerne i Afrika på udvikling af store plantager til eksport af landbrugsråvarer, som f.eks. kaffe, the, gummi, sisal, palmeolie og bomuld.
Efter uafhængigheden blev mange af plantagerne overtaget af regeringsmedlemmer og deres familie eller uddelt til jordløse landarbejdere og bønder uden uddannelse. Den omfattende korruption og nepotisme har medført ineffektiv udnyttelse af de forhåndenværende naturressourcer.
De nye regeringer favoriserede industrialisering, men den lykkedes heller ikke. De mange statsejede firmaer blev udsat for korruption og nepotisme, og de private firmaer blev kvalt af bureaukrati og ineffektivitet.
Der er således aldrig satset seriøst på udvikling af landbruget, som tværtimod blev beskattet hårdt og udsat for kunstigt lave priser.
Ved uafhængigheden i 1960erne havde Afrika 6 pct. af verdens landbrugseksport, men siden da er Afrika med en årlig fødevareimport på 25 mia. dollars blevet nettoimportør af landbrugsprodukter og med 2 mia. dollars om året blevet verdens største modtager af fødevarehjælp.
Det væsentligste problem i Afrika syd for Sahara er derfor, at 80 pct. af befolkningen, eller i alt 600 millioner, lever i landsbyer, primært af subsistenslandbrug (produktion kun til eget forbrug) med en hakke som det væsentligste redskab.
Med denne teknik kan en person (i praksis normalt en kvinde) dyrke en tønde land. Så selv om familien har et større areal dyrkes ofte kun så mange tønder land, som der er koner i familien. Og da der ikke er råd til gødning, må jorden lægge brak for at opsamle næringsstoffer.
Af disse 2 grunde dyrkes meget af Afrikas landbrugsjord ikke, og udbyttet er lavt på de dyrkede arealer.
Regeringens rapport foreslår 5 indsatsområder: Finansiering af små og mellemstore virksomheder, forbedret uddannelse efter 7. klasse, lettelser for afrikanske iværksættere, adgang til bæredygtig energi og et indeks for afrikanske landes konkurrencedygtighed.
Selv om mange projekter og forslag fra regeringens Afrikakommission isoleret set er gavnlige, vil de stort set ikke hjælpe de glemte bønder i gang.
Selv om de små virksomheder, som får støtte, principielt kan forarbejde og afsætte landbrugsprodukter, bliver der ikke meget at forarbejde eller sælge, hvis bønderne ikke kommer ud over subsistensstadiet.
De mikro virksomheder, der kunne tænkes at aftage bøndernes små tilfældige overskud, opfylder ikke regeringens krav om, at støtteberettigede virksomheder skal være baseret på markedsanalyser og værdikæde analyser og startes i højvækst sektorer.
Det er også vanskeligt at se, hvordan regeringen vil skaffe de 600 mio. bønder, der bruger træ og tørret gødning, mere bæredygtig energi; selv en simpel vindmølle eller solceller kræver vedligeholdelse, og de fleste bønder har ikke engang penge til udsæd og gødning eller til skolegang til børnene.
Støtte til uddannelse efter 7. klasse er godt, men for bønderne vil det ofte være et større fremskridt, hvis deres børn bare får 7. års skolegang. Det er også svært at se, hvordan subsistensbønderne kan få gavn af et indeks for konkurrencedygtighed. Igen bliver det nogle få i byerne, der får gavn af indsatsen.
Den store gruppe på 600 mio. bønder, der er det grundlæggende Afrika, modtager kun godt 1 milliard dollars i årlig udviklingsbistand fra alle kilder og donorer, dvs. ca. 10 kr. i gennemsnit pr. person.
De fleste af deres egne regeringer prioriterer heller ikke at udvikle landdistrikterne. I gennemsnit for hele Afrika går kun 4 pct. af de offentlige budgetter til denne sektor, der beskæftiger 80 pct. af befolkningen.
Man foretrækker store projekter, der er mere gunstige for korruption og for udvikling for bybefolkningen, der udgør en større risiko for oprør mod regimerne.
Hverken i den hidtidige bistand eller som følge af regeringens nye Afrika strategi ydes der væsentlig støtte til de 600 mio. glemte bønder og deres familier.
Målet for regeringen er at skabe beskæftigelse for unge. Det er rigtigt, at der er stor arbejdsløshed blandt de 25 pct. af de unge, der lever i byerne, men Afrikakommissionen har tilsyneladende ikke tænkt på, at der på grund af manglende udvikling af landdistrikterne faktisk er mangel på arbejdskraft på landet, hvis man ville dyrke hele Afrikas egnede landbrugsjord.
Alle erfaringer, anerkendte eksperter og internationale organisationer påpeger da også, at skabelse af holdbar økonomisk vækst i Afrika og reduktion af den massive fattigdom afhænger af, om der skabes fremgang i udbytter fra jord og husdyr.
Og at der skabes øget produktiv beskæftigelse i landbruget med tilknyttede industrier som grundlag for senere afvandring og beskæftigelse i andre sektorer.
Landbruget i Afrika har et stort potentiale for øget produktion, og udvikling af landbruget vil derfor forebygge den næste fødevarekrise, som ellers vil opstå, når der igen kommer gang i væksten i Verden.
Også de afrikanske organisationer, der har været repræsenteret i Afrikakommissionen, har udsendt analyser, der viser, at den mest effektive bistand er at starte med udvikling for de små bønder.
Men flere af medlemmerne af Kommissionen har oplyst, at rammen – støtte til private virksomheder på et vist niveau – var fastlagt på forhånd, og blev fastholdt af formanden.
Alle former for bistand fra alle donorer til Afrika syd for Sahara var i 2005 under 4 mia. dollars eller ca. 25 kr. pr. indbygger. Dette beløb er så lavt, at det ikke er relevant at påpege, at bistand ikke fører til vækst.
Selv om dansk udviklingsbistand er fragmenteret og spredt på mange lande og sektorer og uden ordentlig koordination med andre donorer eller med de mange NGOer, betyder det dog ikke, at den har været nytteløs.
Da de afrikanske landes egne regeringer, ifølge Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS), tilsyneladende ikke ville have gjort noget for deres fattigste, hvis støtten ikke fandtes, kan man sige, at bistanden har haft rent humanitære formål.
DIIS kan desuden ”konstatere at målt på en lang række HYPERLINK “http://diis.dk/sw68208.asp”velfærdsindikatorer (børnedødelighed, levetid, ernæringstilstand, politiske rettigheder, osv.) udjævnes forskellene mellem rige og fattige lande”.
Det er i Danmark en populær opfattelse, at Afrikas problemer skyldes dårlige handelsvilkår og EUs fælles landbrugspolitik.
I betragtning af at 80 pct. af alle afrikanere er bønder, som primært er selvforsynende og ikke har fået mulighed for udvikling, er det ikke overraskende, at selv de meget gunstige præferenceaftaler (fri import til EU for ”Alt undtagen våben” og partnerskabsaftaler) ikke har skabt udvikling.
Afrika vil faktisk blive mindre gunstig stillet, hvis mere konkurrencedygtige lande i Sydamerika og Sydøstasien får samme frie adgang. Og selv om EUs landbrugspolitik har været skadelig for afrikansk landbrug, er den nu reformeret, således at der ikke ydes produktionsfremmende eller eksportkonkurrerende støtte til EUs landbrug.
Danmark bør ifølge Ceveas analyse arbejde for global fællesskabsorienteret støtte til en samlet og koordineret udviklingsstrategi for Afrika.
Strategien bør tage udgangspunkt i udnyttelse af eksisterende naturressourcer i Afrika, som især er de 600 mio. glemte bønder. Danmark bør selv anvende en langt større del af udviklingsbistanden til denne sektor.
Støtten bør være tilpasset det niveau, de fleste bønder befinder sig på, og den skal derfor i første omgang være lavteknologisk i form af f.eks. spader og små plove, udsæd, gødning og oplysning.
Det vil sige, at der bør satses på udvikling af lokal forsyning af bønderne med disse basale produktionsmidler, samt støtte til sundhed og uddannelse på landet.
Når der opstår et overskud til salg, bør man støtte udvikling af små lokale virksomheder til forarbejdning og afsætning heraf. I lande med succes for udvikling f.eks. Elfenbenskysten, Ghana og Malawi, er det resultatet af en bevidst indsats fra deres regeringer for at udvikle landbrugssektoren.
Også i Vesten startede man overgang til den moderne verden ved for 200 år siden at modernisere landbruget. Det førte så for 100 år siden til afvandring og industrialisering.
Desværre er de fleste afrikanske politiske ledere ligeglade med deres befolkninger, og korruption og nepotisme er udbredt. Som følge heraf er de lokale administrationer generelt ineffektive, og embedsmændene er dårligt uddannede.
Bistanden bør derfor så vidt muligt ydes i fællesskab med lokale partnere, koordineret med andre donorer og med en specialiseret donor som ledende i hvert land.
Det betyder, at en massiv fokus på landbruget må suppleres med målrettet og ambitiøs statsopbygning, hvor bistanden gøres afhængig af ”god regeringsførelse”.
Endelig bør den kommende bistand udformes på en sådan måde, at korruption og nepotisme vanskeliggøres, og at modtagerlandets myndigheder får ejerskab til udviklingen.
————
Rapporten er udarbejdet af Anders Buch Kristensen, senioranalytiker for Cevea. Han har tillige udarbejdet lavet en større rapport om en fællesskabsorienteret udviklingspolitik til Afrika for Cevea. Rapporten kan findes på cevea.dk/analyser
Yderligere spørgsmål om notatet rettes til:
Jens Jonathan Steen, direktør for Cevea, e-mail [email protected], tlf. 29 44 60 23 og Peter Westermann, vicedirektør for Cevea, e-mail [email protected], tlf. 21 94 16 09
